II SA/Lu 461/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] W dniu 18 września 2006r. A. B. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla syna M. i córki D., przy czym podała, że inną córkę , G. wychowuje razem z jej ojcem. Do wniosku dołączyła zaświadczenie komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych należnych od J. B. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej w żądanym zakresie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że stosownie do art. 2 pkt.5 lit.a) ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej ( Dz.U Nr 86, poz. 732 ze zmianami ) uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego , którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Z kolei art. 3 pkt.17a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Powyższego warunku w ocenie organu nie spełnia wnioskodawczyni, bowiem córkę G. wychowuje wspólnie z jej ojcem L. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższą decyzję utrzymało w mocy, uznając przyjęte przez organ I instancji stanowisko za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 2 pkt.5 oraz art.3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwą interpretację i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że instytucja przewidziana w art. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych miała na celu wyeliminowanie sytuacji, gdy rodzice brali fikcyjny rozwód, żeby wyłudzić świadczenie, choć nadal zamieszkiwali razem i razem wychowywali dzieci. W jej ocenie nie może to jednak dotyczyć sytuacji, gdy ojciec dzieci od wielu lat zamieszkuje oddzielnie . Podkreśliła, że brak skutecznej egzekucji świadczeń alimentacyjnych nie może stanowić podstawy do przerzucenia prawnej i formalnej odpowiedzialności łożenia na utrzymanie obcych dzieci na jej konkubenta, co jest niezgodne z Konstytucją oraz kodeksem rodzinnym i opiekuńczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art.2 pkt.5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r, o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej ( Dz.U Nr 86, poz. 732 ze zmianami ) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie , uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego , którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli : 1) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych; 2) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą , która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona ; 3) jest osobą uczącą się w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Art. 3 pkt.17a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U Nr 228, poz. 2255 ze zmianami ) stanowi , że przez osobę samotnie wychowującą dziecko uważa się pannę, kawalera, wdowę , wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu , osobę rozwiedzioną , chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Przepis ten został dodany do ustawy na mocy art. 1 pkt.2 lit.a ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U Nr 267, poz. 2260 ) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2006 r. Do tej daty pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko zawierał art.3 ust.17 ustawy w brzmieniu nadanym przez art.27 pkt.2 lit.g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz.U Nr 86, poz. 732 ) według którego za osobę samotnie wychowującej dziecko uważano pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Takie sformułowanie ustawy wzbudziło zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 18 maja 2005r. ( sygn. akt K 16/04 ) uznał wspomniany przepis za niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). Wskazując przede wszystkim na sformułowanie definicji w sposób negatywny, co czyniło zapis ten nieczytelny i powodujący trudności interpretacyjne, Trybunał zwrócił uwagę , że przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji nakazuje państwu prowadzenie takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny oraz przyznaje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wymieniono tutaj w szczególności rodziny wielodzietne i rodziny niepełne. Niezgodność wspomnianego przepisu z art. 71 ust. 1 Konstytucji polegała, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na tym, że przyznaje on materialną pomoc wypłacaną ze środków publicznych tylko części rodzin i to wyodrębnionej według kryteriów nieodpowiadających wymaganiom określonym w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Chodziło o to, że ta pomoc nie została przewidziana wcale dla rodzin wielodzietnych, a z drugiej strony została przewidziana nie tylko dla rodzin będących rodzinami niepełnymi, skoro kryterium samotnego wychowania i utrzymania dziecka zostało oderwane od ustaleń dotyczących tego, czy w konkretnej sytuacji obowiązek wychowania dziecka spoczywa na jednej osobie, czy na obojgu rodziców. Takie ukształtowanie zasad przyznania dodatku do zasiłku doprowadziło w ocenie Trybunalu także do nierównego traktowania dzieci, zróżnicowanego według innych kryteriów niż kryteria przewidziane w art. 71 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym szczególna pomoc ze strony państwa należy się dzieciom pochodzącym z rodzin wielodzietnych lub niepełnych, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub społecznej. W ten sposób przez zaskarżone przepisy został naruszony także nakaz równego traktowania, będący emanacją określonej w art. 32 Konstytucji zasady równości. Trybunał zauważył , że wyrażony w art. 18 Konstytucji nakaz ochrony przez państwo małżeństwa , rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa nie oznacza, że Konstytucja nakazuje traktować osobę mającą rodzinę inaczej (lepiej), niż osobę samotną. Przepis ten nakazuje natomiast podejmowanie przez państwo takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami. Kwestionowane przepisy zostały ukształtowane w taki sposób, że faktycznie osłabiają one te więzi, a nie umacniają je. Prawo do dodatku do zasiłku przysługuje w sytuacji, gdy oboje rodzice mają obowiązek wychowania dziecka, ale jedno z nich tego obowiązku nie wypełnia. Takie ujęcie tych przepisów zniechęca tego z rodziców, który wychowuje dziecko, do dochodzenia od drugiego rodzica realizacji obciążającego go obowiązku i utrwala się w społeczeństwie przekonanie, że zaniedbywanie obowiązków rodzicielskich aktualizuje obowiązek udzielenia pomocy socjalnej przez państwo. Trybunał podkreślił, że zaskarżony przepis, wskutek niejasności i niespójności z regulacją kodeksową, co najmniej stwarza ryzyko zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rodziny i małżeństwa, a w takim razie narusza wyrażony w art. 18 Konstytucji nakaz zapewnienia przez państwo rodzinie i małżeństwu ochrony i opieki. Ustalenie to jest niezależne od tego, jaki procent pozwów o separację lub rozwód został uwzględniony przez sądy. Samo bowiem wystąpienie z żądaniem orzeczenia separacji lub rozwodu jest dowodem osłabienia więzi istniejących między małżonkami. Ponadto treść kwestionowanych przepisów skłania do stwarzania sytuacji pozorujących rozkład pożycia między małżonkami po to by uzyskać pomoc finansową ze środków publicznych. Z tego względu Trybunał uznał, że zaskarżone we wniosku przepisy naruszają również art. 18 Konstytucji. Podobne zastrzeżenia pojawiły się ponownie na tle przepisu art. 2 pkt.5 lit.a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z treścią przepisu art. 3 pkt.17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zwracano uwagę, że pomoc materialna wypłacana ze środków publicznych nie została przewidziana dla tych rodzin, które powstały w wyniku zawarcia związku małżeńskiego przez rodzica uprzednio rozwiedzionego lub nie pozostającego w związku małżeńskim. Zróżnicowanie sytuacji osób uprawnionych do uzyskania świadczenia z uwagi na to, czy wychowujący osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego rodzic pozostaje, czy też nie w nowym związku formalnym, i w tym związku wychowuje co najmniej jedno inne dziecko wspólnie z jego rodzicem, narusza zasadę równości wobec prawa. Regulacja ta pozostaje także w sprzeczności z zasadą szczególnej ochrony rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz z obowiązkiem państwa wspomagania rodziców w realizacji prawa dziecka do odpowiedniego poziomu życia. Osoba uprawniona do uzyskania świadczenia alimentacyjnego, w sytuacji bezskuteczności egzekucji skierowanej do ojca, pozbawiona bowiem zostaje możliwości uzyskania świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej z funduszy publicznych. Ponadto pomoc udzielana przez państwo została ustalona według takich kryteriów, które wręcz zniechęcają rodzica do działań zapewniających dziecku odpowiedni poziom życia, także poprzez zawiązanie nowej rodziny. Na skutek pytań prawnych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku, Łodzi i Bydgoszczy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008r. ( sygn.akt P 18/06 ) stwierdził, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada1989 r. art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Trybunał Konstytucyjny ponownie podkreślił, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej nakłada na ustawodawcę obowiązek pomagania rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej w formach, które ten uznaje za odpowiednie, i w zakresie, w jakim jest to możliwe m.in. z powodów budżetowych. Jeżeli ustawodawca zdecydował się na wprowadzanie świadczeń, które mają zastępować nie płacone alimenty, to powinien uczynić to w oparciu o racjonalne kryteria oraz z poszanowaniem zasady równości. Celem zaliczki jest tymczasowa pomoc osobom, których podstawowe potrzeby życiowe nie są zaspokajane na skutek niepłacenia alimentów przez dłużników alimentacyjnych (najczęściej rodzica lub rodziców). W związku z tym jej uzależnianie od tego, czy dziecko jest wychowywane w rodzinie pełnej czy niepełnej, nie powinno mieć znaczenia. Trybunał zaznaczył, że dalszym skutkiem zaskarżonych przepisów jest zmuszanie rodziców, którzy nie chcą pozbawiać dziecka prawa do zaliczki, do pozostawania w stanie wolnym oraz promowanie rozwodów i separacji, czego nie da się pogodzić z konstytucyjną klauzulą dobra rodziny. Ponieważ stosownie do art.145a kpa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie której została wydana decyzja , na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.b) w związku z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy.