II SA/Lu 461/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi T. Sz., A. Sz., S. Sz. i J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze kolejny raz rozpatrując sprawę z wniosku T. S., J. S., S. S. i A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Lublinie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium opisując szczegółowo przebieg trwającego kilka lat postępowania wskazało, iż brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na istnienia decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu iejskiego w Lublinie. Jak wyjaśnił organ powołując się na przeprowadzone dowody została wydana natomiast decyzja z dnia 25 stycznia 1988 r., która została odnotowana w rejestrze decyzji lokalizacyjnych z 1988 r. pod numerem 1. W piśmie z dnia 28 października 2010 r. Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa UM Lublin wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] nie istniała. Natomiast w decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego nastąpiła pomyłka w przytoczonej dacie wydania decyzji lokalizacyjnej znak: [...]. Zamiast z dnia 25 stycznia 1988 r. została wpisana data z dnia [...] stycznia 1988 r.. Popełniony błąd pisarski nie został zauważony. Następnie Kolegium podniosło, iż w przygotowaniu decyzji lokalizacyjnej nr [...] brało udział kilka osób. Część z nich nie żyje, a część od dawna nie jest pracownikami UM Lublin. Natomiast przekazane przez UM Lublin akta stanowią dowód jednoznacznie wskazujący na fakt, że wnioskowana do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...], wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie istniała i nie istnieje. Decyzja taka nie została nigdy dołączona do akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. co potwierdza ww. pismo i co pośrednio potwierdza sam wnioskodawca, który uczestnicząc w licznych postępowaniach administracyjno-sądowych dotyczących legalności tego pozwolenia na budowę niewątpliwie zapoznawał się z tymi aktami, a pomimo tego jako dowód istnienia wskazanej przez siebie decyzji lokalizacyjnej powołuje jedynie mylny zapis, wynikający z błędu pisarskiego zawarty w treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro - zdaniem Kolegium - brak jest jakiegokolwiek dowodowo potwierdzonego domniemania, wskazującego na możliwość faktycznego istnienia ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1988 r. niedopuszczalnym jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia tej decyzji. Pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. T. S., J. S., S. S. i A. S., reprezentowani przez radcę prawnego złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ich zdaniem organ nie zastosował się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 753/09. Przede wszystkim nie zebrał pełnego materiału dowodowego, nie zbadał całości dokumentacji związanej z decyzja o pozwoleniu na budowę obejmującej całość akt sprawy nr [...] oraz nie podjął działań mających na celu odtworzenie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej oraz materiału dowodowego dotyczącego postępowania w toku którego wydana została ta decyzja. W ich ocenie lansowane przez organ założenie o wpisaniu daty [...] stycznia 1988 r. jako daty wydania decyzji lokalizacyjnej jako następstwa pomyłki nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie i usprawiedliwienia zaniechania przeprowadzenia czynności do których przeprowadzenia zobowiązał organ Sąd. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1988 r. W uzasadnieniu Kolegium nie zgadzając się z zarzutami strony podniosło, iż w sprawie podjęto działania celem ustalenia czy decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. istnieje. W tym celu zwróciło się do UM Lublin, który poinformował, że decyzja ta nie została odnaleziona w archiwum urzędu. Ponadto Kolegium zwróciło się do szeregu innych instytucji o nadesłanie posiadanych dokumentów dotyczących różnych etapów realizacji zakładu cukierniczego, a w szczególności akt związanych z decyzją lokalizacyjną i wydaną w jej następstwie decyzja o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji dopuszczenia obiektu do eksploatacji. W wyniku tych działań nie udało się jednak ustalić treści i dołączyć do akt sprawy oryginału, czy nawet kopii decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. Kolegium zaznaczyło, iż uzyskało od B. R. decyzję z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji pracowni cukierniczej, której je4dnak wnioskodawcy nie domagali się stwierdzenia nieważności. Kolegium podniosło, że również analiza dokumentacji zawartej w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia 21 sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę również prowadzi do wniosku, że przedmiotowa decyzja z dnia 20 stycznia 1988 r. nigdy nie została wydana. Wszystkie zgromadzone w sprawie dowodu wskazują jedynie na istnienie decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. Oznacza to, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. zawiera oczywistą omyłkę pisarską w dacie decyzji lokalizacyjnej. Zamiast daty [...] stycznia 1988 r. wskazano dzień [...] stycznia 1988 r. Zdaniem Kolegium w okolicznościach braku decyzji dotkniętej wadą nieważności nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się wnioskodawcy wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący argumentując skargę wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Mianowicie ich zdaniem organ nie zebrał pełnego materiału dowodowego, nie zbadał całości dokumentacji oraz nie zastosował się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 753/09. Ich zdaniem Kolegium nie dokonało analizy akt sprawy dotyczącej pozwoleniu na budowę cukierni, która wprost opiera się na przedmiotowej decyzji. Ponadto w sprawie nie zostało wyjaśnione w jakim trybie, kiedy i dlaczego B. R. wszedł w posiadanie kopii decyzji z [...] stycznia 1988 r. opatrzonej innym numerem aniżeli decyzja lokalizacyjna z 20 stycznia 1988 r. Nadto zdaniem skarżących organ nie wystąpił ponownie o podanie nazwisk osób, które uczestniczyły przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej z [...] stycznia 2988 r. i decyzji z [...] sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach - zdaniem strony - zaskarżone rozstrzygnięcie, całkowicie dowolne zostało wydane wyłącznie w celu uniemożliwienia postawienia organowi zarzutu bezczynności. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Kolegium oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowując się szczegółowo do podniesionych zarzutów wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach uprzednio wydanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, które to naruszenie dawałoby podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy rozpocząć od wskazania, iż faktem jest, co skarżący wielokrotnie w pismach procesowych podkreślali, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w wyniku uchylenia wcześniej wydanych decyzji przez tutejszy Sąd wyrokiem w sprawie o sygn. II SA/Lu 753/09 z dnia 27 maja 2010 r. Ma to takie znaczenie, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wyrażona w tym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania były wiążące dla organów przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wiążą one również Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej skargi. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II FSK 209/07. W związku z tym wskazać przyjdzie, iż Sąd w wyroku, o którym mowa powyżej, formułując wskazania dla organu, nakazał mu dokonać analizy akt sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego z dnia 31 sierpnia 1988 r., wyrażając przypuszczenie, iż do tych akt mogła być dołączona kopia przedmiotowej decyzji z dnia 20 stycznia 1988 r. Nadto Sąd wskazał, że organ jest zobowiązany do podjęcia innych działań celem ustalenia czy decyzja ta została kiedykolwiek wydana. Natomiast w przypadku przyjęcia, że decyzja ta istniała lecz obecnie nie można jej odnaleźć organ winien przeprowadzić procedurę jej odtworzenia. Mając powyższe na uwadze, nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż organ rozstrzygający sprawę nie wykonał wskazanych zaleceń Sądu. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza akt sprawy oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, że decyzja ta została wydana z uwzględnieniem wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych we wcześniejszym wyroku Sądu. Ponadto organ z własnej inicjatywy przeprowadził szereg czynności celem należytego wyjaśnienia stanu sprawy zgodnie z art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji – pracowni cukierniczej z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] Wiceprezydenta Miasta Lublin (v. k. nr 4 akt adm). W związku z tak zgłoszonym żądaniem organ obowiązany był w pierwszej kolejności do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem którego było ustalenie, czy w sprawie nie występuje przeszkoda we wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji skutkująca odmową jego wszczęcia. W szczególności przeszkodą tego typu - istniejącą w niniejszej sprawie - jest brak decyzji (jej nieistnienie). Przy czym nie chodzi o brak fizyczny, który może zostać usunięty w drodze procedury odtworzenia decyzji, lecz brak prawny polegający na tym, że decyzji mającej stanowić przedmiot postępowania nigdy nie wydano i nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Nie można bowiem prowadzić postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, której zarówno treść rozstrzygnięcia jak również uzasadnienia nie jest w ogóle znana, a o jej ewentualnym istnieniu świadczy wyłącznie przywołanie jej z numeru i daty w innej decyzji. Sama informacja na temat daty i numeru decyzji wskazujących na jej istnienie nie wystarcza do przyjęcia, że decyzja taka została kiedykolwiek wydana. Jak już wskazano w ocenie Sądu Kolegium podjęło wszelkie możliwe czynności celem ustalenia, czy przedmiotowa decyzja została kiedykolwiek wydana. W tym celu organ zaraz po otrzymaniu wniosku zwrócił się do Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej UM Lublina, Urzędu Miejskiego w Lublinie, Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie, Lubelskiego Konserwatora Zabytków w Lublinie, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, Sądu Rejonowego w Lublinie, właściciela cukierni B. R., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "Z." oraz M. J. o przekazanie Kolegium jakichkolwiek dokumentów dotyczących procesu inwestycyjnego cukierni. Poszukiwania dotyczyły nie tylko decyzji lokalizacyjnej i dokumentów z nią związanych ale również dokumentów związanych z decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego. W wyniku tych działań nie udało się jednak ustalić czy przedmiotowa decyzja została kiedykolwiek wydana W dalszej kolejności Kolegium uwzględniając wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 753/09 zwróciło się do Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa UM Lublin o odnalezienie spornej decyzji i przekazanie jej wraz z całością akt sprawy oraz do wyjaśnienia innych istotnych kwestii dotyczących jej istnienia (v. k. 382 akt adm.). W odpowiedzi na pismo Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa UM Lublin wyjaśnił, że w rejestrze decyzji lokalizacyjnych z 1988 r. pod nr 1 widnieje zapis "R. B. - prac.cuk. – P. 10 - 25.01.88". Brak jest zapisów świadczących o wydaniu jakiejkolwiek decyzji w dniu [...].01.1988 r., zatem można sądzić, że decyzja z dnia [...].01.1988 r., znak: [...] nie istniała, natomiast w decyzji z dnia [...].08.1988 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego nastąpiła pomyłka w przytoczonej dacie decyzji lokalizacyjnej. W piśmie tym wskazano, że akta lokalizacyjne z chwilą złożenia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączane są do tego wniosku i stanowią dokumenty składowe w rozpatrywaniu nowej sprawy. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie akta nie były przekazywane do archiwum, natomiast krążyły po wielu organach odwoławczych. W przygotowaniu decyzji brało udział kilka osób, z których część od dawna nie jest pracownikami urzędu, a cześć już nie żyje. W załączeniu przesłano do Kolegium akta administracyjne obejmujące wydanie: wskazania lokalizacyjnego z dnia 9.12.1987 r. znak: [...], decyzji nr 1 o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...].01.1988r. znak: [...] i kopię rejestru z 1988 r. Słusznie jednak Kolegium wskazało, iż w ww. aktach sprawy znajduje się jedynie decyzję z dnia [...].01.1988 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji pracowni cukierniczej. Zawarta w aktach kopia rejestru dowodzi, że decyzja w sprawie inwestycji B. R. wydana została dnia [...].01.1988 r. Akta nie zawierają żadnych dokumentów bądź informacji wskazujących, iż mogła zostać wydana inna decyzja lokalizacyjna w dniu [...].01.1988 r. W dalszej kolejności Kolegium nie poprzestając na tych ustaleniach zwróciło się do Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa UM Lublin o wypożyczenie całości akt sprawy związanej z wydaniem na wniosek B. R. decyzji z dnia [...].08.1988 r., znak: [...] w sprawie ponownego zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego przy ul. P. W przesłanych w odpowiedzi aktach brak jest decyzji lokalizacyjnej oznaczonej datą [...].01.1988 r. oraz jakichkolwiek śladów, z których można by wnioskować, że decyzja ta kiedykolwiek tam się znajdowała. Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa UM Lublin w piśmie z dnia 28.10.2010 r. wskazał, że akta lokalizacyjne z chwilą złożenia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączane są do tego wniosku. Skoro zasadą jest dołączanie całości akt sprawy lokalizacyjnej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a zarówno akta sprawy lokalizacyjnej jak i akta dotyczące pozwolenia na budowę nie zawierają decyzji z dnia [...].01.1988 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji to należy uznać, że taka decyzja nie istniała. Uwzględniając powyższe ustalenia, w pełni uzasadniona jest konkluzja Kolegium, że decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący nigdy nie została wydana. Na powyższe wskazuje również pismo z dnia 18.02.1988 r. Prezesa Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "Z." skierowane do Urzędu Miejskiego, w którym Spółdzielnia powołuje się na otrzymanie decyzji Prezydenta Miasta Lublina nr 1/88 z dnia [...].01.1988 r. o lokalizacji pracowni cukierniczej posesji przy ul. P. 10. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo B. R. z dnia 3 marca 1988 r., w którym wnosi o zatwierdzenie i wydanie pozwolenia na budowę pawilonu cukierniczego zlokalizowanego w Lublinie przy ul. P. 10, powołując się przy tym na posiadanie decyzji lokalizacyjnej z dnia [....].01.1988 r. Wszystkie powyżej wskazane okoliczności wskazują, że wydana w dniu [...] sierpnia 1988 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego przy ul. P. 10 zawiera oczywistą omyłkę pisarską w dacie przywołanej decyzji lokalizacyjnej. Organ omyłkowo jako datę decyzji lokalizacyjnej wskazał dzień [...].01.1988 r. zamiast [...].01.1988 r. Z tych względów w ocenie Sądu Kolegium podjęło wszelkie możliwe czynności celem ustalenia, czy przedmiotowa decyzja faktycznie został wydana, co oznacza, iż nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że Kolegium naruszyło przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a., bowiem zarówno czynności podjęte przez organ jak i ocena zgromadzonego materiału oraz uzasadnienie podane w zaskarżonej decyzji odpowiadają wskazanym przepisom prawa. W szczególności nie można skutecznie zarzucić Kolegium nie wyjaśnienia należycie sprawy poprzez pominięcie akt sprawy związanych z decyzją o pozwoleniu na budowę zakładu cukierniczego. Całość akt związanych z tą decyzją została bowiem nie tylko dołączona do akt postępowania lecz również przeanalizowana, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również zarzut nie wyjaśnienia w jakim trybie, kiedy i dlaczego B. R. wszedł w posiadanie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...].01.1988 r. jest chybiony, skoro był on stroną wnioskująca o jej wydanie. Również sugestie strony, że decyzja z dnia [...].01.1988 r. powstała w "trybie pozaprawnym" nie mogły zostać uwzględnione. Właściwymi organami do oceny tego typu okoliczności są policja i prokuratura, która nota bene brała przez znaczny czas udział w postępowaniu. W zakresie pozostałych zarzutów uznając, iż żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie Sąd w pełni podtrzymuje argumentację Kolegium zawartą w odpowiedzi na skargę odnoszącą się do poszczególnych zarzutów skargi. W związku z tym zbędnym jest jej powtarzanie. Podsumowując, skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie ujawniło dowodów wskazujących, że przedmiotowa decyzja została kiedykolwiek wydana, okoliczność ta zobowiązywała organ do wydania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Ponadto faktu nieistnienia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1988 r. nie wyklucza sam skarżący, który przyznał, że nigdy tej decyzji nie widział, a co więcej - nie zna jej treści. Swoje przekonanie w zakresie jej istnienia opiera wyłącznie o treść decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę (v. protokół rozprawy z dnia 14 grudnia 2010 r.), która to okoliczność dotycząca daty tej decyzji została przez Kolegium wyjaśniona. Tak więc zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie stwierdzono, by w obrocie prawnym istniał wskazany przez skarżącego akt, który mógłby być badany w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.