II SA/Lu 462/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nakazu rozbiórki budowli uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , powołując się na treść art. 58 i 59 § 2 kpa, odmówił S. O. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nakazującej rozbiórkę zjazdu z drogi powiatowej KP (Z) Nr [...] na działkę o numerze ewidencyjnym [...]w K. W uzasadnieniu organ wojewódzki stwierdził, że doręczenie decyzji o nakazie rozbiórki zjazdu nastąpiło w dniu 6 stycznia 2006 r. Wskazuje na to fakt, iż urząd pocztowy dwukrotnie awizował przesłanie decyzji. Po raz pierwszy w dniu 23 grudnia 2005 r. kiedy to przesyłki listowej poleconej nie doręczono z powodu nieobecności adresata, pozostawiając zawiadomienie o nadejściu przesyłki w skrzynce na korespondencję. Po raz drugi, w dniu 2 stycznia 2006 r. Decyzji nie podjęto. Została ona zwrócona nadawcy po upływie siedemnastu dni przechowywania jej w placówce pocztowej – w dniu 9 stycznia 2006 r. Dwukrotne awizowanie przesyłki wypełnia całkowicie dyspozycję art. 44 kpa, który stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa (osobiście adresatowi lub osobie upoważnionej), poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę (art. 44 § 1 pkt 1 kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 , umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe , na drzwiach mieszkania adresata, jego biurze lub innego pomieszczenia , w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). W myśl art. 44 § 4 kpa, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 , a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przewidziany w art. 129 § 2 kpa, termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 20 stycznia 2006 r. Odwołanie zostało złożone w dniu 24 lutego 2006 r., to jest z uchybieniem ustawowo określonego terminu do jego wniesienia. Wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu odwołania od decyzji. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu, jego przywrócenie następuje wówczas gdy zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Dokonując oceny winy przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. We wniosku o przywrócenie terminu strona powinna uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, iż przeszkoda w dotrzymaniu terminu była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Za taką przeszkodę uznaje się na przykład: powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. W rozpatrywanej sprawie argument strony, że uchybienie terminu spowodowane zostało nieprawidłowym trybem zastosowanym przy doręczaniu przesyłki (decyzji) przez urząd pocztowy, nie może być uznany jako wystarczająco uprawdopodobniający przyczynę tego uchybienia. Tryb doręczenia decyzji był zgodny z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Za mało wiarygodny należy uznać argument strony o chorobie na przełomie 2005 – 2006 roku. Strona uchylając się od odbioru przesyłek od nadzoru budowlanego nie wykazała staranności w dbałości o własne interesy, a zatem uchybienie terminu nastąpiło wyłącznie z jej winy. W skardze do Sądu, S. O. podnosi, że postanowienie to jest niezgodne z prawem, bowiem przy próbie doręczenia decyzji przez pocztę nie zostały zachowane wymogi określone w art. 42-44 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności zaniechano trybu doręczenia przewidzianego w art. 43 kpa. Świadczy o tym oświadczenie sąsiada, który stwierdził, że nie doręczono mu jakiejkolwiek korespondencji. Skarżący zarzuca, że organ w ogóle nie odniósł się do tego dowodu i wskazuje, iż w literaturze przedmiotu podkreśla się, że adresat musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym, a w przypadku niepodjęcia pisma w terminie siedmiu dni, obowiązkiem podmiotu doręczającego jest w pierwszej kolejności wykonanie wszelkich czynności zmierzających do dokonania doręczenia właściwego (art. 42 kpa) lub doręczenia zastępczego (art. 43 kpa). Dopiero w sytuacji, gdy doręczenie w ten sposób jest niemożliwe, pozostawia się powtórne zawiadomienie. W jego treści ponownie należy wskazać miejsce pozostawienia pisma oraz podkreślić możliwość jego odebrania w terminie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Tego trybu postępowania poczta nie wyczerpała, bowiem z druczków pocztowych (zawiadomień) wynikało, że są dwa numery przesyłek 29045 i 29320. Na jednym z zawiadomień brak adnotacji dotyczących adresu oraz brak informacji odnośnie nadawcy i terminu odbioru przesyłki. Z kolei na drugim zawiadomieniu (powtórnym) wymieniony jest już tylko jeden z powyższych numerów ([...]), co wskazuje, rozstrzygnięcia organu, które były objęte przesyłką Nr [...] (w tym i decyzja) nie były poddane ponownej próbie doręczenia. Brak jest wpisu odnośnie daty pozostawienia zawiadomienia, informacji odnośnie nadawcy przesyłki oraz informacji o możliwości odebrania pisma w terminie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Świadczy to o tym, że tryb doręczenia decyzji był wadliwy i sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami kpa. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Według reguł obowiązujących w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze jest procesem trójfazowym. Pierwsza faza to czynności wstępne (badanie odwołania pod względem formalnym). Druga faza obejmuje rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym, natomiast trzecia (i ostatnia) sprowadza się do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego, który dysponując odwołaniem strony od decyzji organu I instancji oraz jej wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, odmawia – na podstawie art. 58 i 59 § 2 kpa – przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, argumentując, iż powoływanie się przez stronę na okoliczności dotyczące sposobu postępowania urzędu pocztowego przy doręczaniu decyzji, nie dają podstaw do uznania, że uchybienie terminu było przez stronę niezawinione. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył w dniu 24 lutego 2006 r. odwołanie od decyzji nakazującej mu rozbiórkę obiektu budowlanego oraz prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Swoją prośbę uzasadnił tym, że uchybienie terminu było przez niego niezawinione. Wskazywał przede wszystkim na wadliwe postępowanie urzędu pocztowego, który przy doręczaniu decyzji, nie zachował wszystkich wymogów określonych w art. 42-44 kpa. Organ prezentuje stanowisko, że doręczenie decyzji nakazującej rozbiórkę zjazdu nastąpiło w dniu 6 stycznia 2006 r. ponieważ tego dnia upłynął czternastodniowy termin od daty pierwszego zawiadomienia strony o nadejściu przesyłki pocztowej. Stanowisko to budzi zasadniczy sprzeciw z następujących powodów. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu , należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z uwagi na charakter stawianych w skardze zarzutów, należy wskazać, że regułą w postępowaniu administracyjnym jest doręczenie pisma (decyzji) do rąk adresata w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy (art. 42 § 1 kpa), względnie w lokalu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 kpa). W przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2 , a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 kpa). W razie nieobecności adresata pisma doręcza się , za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 kpa). Jeśli jednak nie można doręczyć pisma i w powyższy sposób, to zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 kpa , w przypadku doręczenia pisma przez pocztę, jest ono przechowywane w placówce pocztowej przez okres czternastu dni. Stosownie do art. 44 § 2 kpa, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwość jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W myśl art. 44 § 4 kpa, doręczenie uważa sięga dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 , a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 23 grudnia 2005 r. nie doręczono decyzji, gdyż adresat był nieobecny (k.8 akt administracyjnych). Przesyłkę listową (zawierającą decyzję) urząd pocztowy oznaczył numerem [...]. Zawiadomienie z dnia 23 grudnia 2005 r. o nadejściu decyzji - dołączone do skargi - nie zawierało informacji o możliwości odebrania przez skarżącego przesyłki Nr [...] w terminie siedmiu dni od dnia zawiadomienia (k.6 akt sądowych). W myśl art. 44 § 2 kpa, taka informacja jest niezbędna. Organ - w odpowiedzi na skargę - nie dostrzega jednak nieprawidłowości w postępowaniu poczty. Skarżący nie przedstawia dowodu, że został powtórnie zawiadomiony o możliwości odbioru decyzji z placówki pocztowej. Jedynym dowodem, że w dniu 2 stycznia 2006 r. zawiadomiono adresata o nadejściu przesyłki, jest adnotacja poczty na kopercie z przesyłką "Powtórne awizo" z zaznaczoną datą (k. 9 akt administracyjnych). Adnotacja poczty na przesyłce o powtórnym awizowaniu w dniu 2 stycznia 2006 r. nie stanowi dowodu potwierdzającego, iż spełniony został wymóg poinformowania adresata o możliwości odbioru przesyłki w terminie określonym w art. 44 § 3 kpa. Pomimo to organ twierdzi, iż doręczenie decyzji nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przyjmuje, że decyzję doręczono w dniu 6 stycznia 2006 r. argumentując, że tego właśnie dnia upłynął czternastodniowy termin od dnia pierwszego zawiadomienia. Jako podstawę wskazuje art. 44 § 4 kpa, przewidujący, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. W świetle art. 44 § 2 kpa, skarżący ma rację twierdząc, że powinien być poinformowany przez pocztę o możliwości odbioru przesyłki w terminie siedmiu dni od daty pierwszego zawiadomienia (awizowania). O tym, czy przy drugim zawiadomieniu poinformowano go o możliwości odebrania przesyłki w placówce pocztowej w terminie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, tego nie sposób ustalić na podstawie dokumentacji zawartej w aktach sprawy. Zastosowanie przepisu art. 44 § 4 kpa, wprowadzającego swoistą fikcję prawną doręczenia, wymaga aby przy próbie doręczenia decyzji spełnione zostały wszystkie wymogi, o których mowa w § 1, 2 i 3. Jak wykazano, tryb doręczenia decyzji był niezgodny dyspozycją art. 44 § 2 kpa. W świetle powyższych rozważań, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu może być wydane wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że doręczenie orzeczenia adresatowi zgodne jest z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a jeśli takie wątpliwości powstały, wtedy kiedy je wyjaśniono w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że doręczenie było prawnie skuteczne. W przeciwnym razie, nie sposób uznać że postępowanie organu jest prawidłowe jeśli odmawia on przywrócenia terminu w sytuacji, gdy strona wskazuje na konkretne uchybienie urzędu pocztowego przy doręczaniu decyzji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę by przy uprawdopodobnieniu braku winy osoba zainteresowana wykazała, że dopełnienie obowiązku w terminie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W świetle zarzutów i wniosków formułowanych w skardze, uchybienie terminu do wniesienia odwołania spowodowane zostało niewłaściwy postępowaniem urzędu pocztowego. Trudno wymagać od skarżącego aby miał on wpływ na pracę tego urzędu. Staranność w dbałości o własne interesy nie może być w tym przypadku rozumiana jako obowiązek strony pilnego skontaktowania się z placówką pocztową wskazaną w zawiadomieniu, tylko dlatego, że być może pozostaje do odbioru rozstrzygnięcie organu i w grę wchodzi upływ terminu do wniesienia środka odwoławczego. Brak takiego kontaktu nie może być utożsamiany z uchylaniem się strony od odbioru przesyłek, których nadawcą jest organ administracji publicznej. Z tych też wzglądów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem stwierdzone naruszenie przepisów procesowych art. 44 § 2 i 4 kpa, regulujących tryb doręczenia decyzji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. kg