II SA/Lu 463/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że akt własności ziemi jest ostateczny I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 marca 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia K. G. (dalej także: skarżąca) na postanowienie Wójta Gminy S. (dalej także: organ pierwszej instancji) z dnia 17 stycznia 2017 r., znak [...], odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, że akt własności ziemi nr [...] jest ostateczny – utrzymało w mocy wskazane postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że skarżąca we wniosku z dnia 29 sierpnia 2016 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o wydanie zaświadczenia o ostateczności aktu własności ziemi nr [...], wydanego w sprawie uregulowania własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz S. B. w [...] udziału oraz K. W. w [...] udziału w nieruchomości. Skarżąca wskazała, iż jest córką S. B., uprawnioną do dziedziczenia po niej, a nieruchomość objęta omawianym aktem własności ziemi wchodzi w skład masy spadkowej. Po ponownym rozpoznaniu tego wniosku, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 17 stycznia 2017 r. odmówił uwzględnienia wskazanego wniosku skarżącej, wskazując, że brak podstaw do stwierdzenia ostateczności przedmiotowego aktu własności ziemi, a co za tym idzie wydania zaświadczenia w tym zakresie. Organ stwierdził, iż powyższy akt własności ziemi został zaskarżony przez matkę skarżącej, lecz w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających rozstrzygnięcie tego odwołania. Pomimo prowadzonego przez organ z urzędu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano od właściwych organów informacji na temat, kto i kiedy przesłał organowi prowadzącemu ewidencję gruntów przedmiotowy akt własności ziemi, celem wprowadzenia wynikających z niego zmian do ewidencji gruntów. Odnosząc się do widniejącej na decyzji urzędowej pieczęci "Decyzja niniejsza jest ostateczna" organ wyjaśnił, że pieczęć ta została przystawiona omyłkowo przez pracownika urzędu, po uprzednim wypożyczeniu decyzji wraz z aktami sprawy z zasobu archiwum Starostwa Powiatowego w [...]. Organ zaznaczył jednocześnie, iż formuła nie jest wypełniona poprzez wstawienie daty i przede wszystkim nie została potwierdzona podpisem osoby upoważnionej. W związku z tym pieczęć przez sam fakt jej przybicia nie powoduje z mocy prawa uznania decyzji za ostateczną i przede wszystkim w tych okolicznościach sprawy nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że Wójt [...] stwierdził ostateczność decyzji. Organ podniósł, iż o ostateczności decyzji uwłaszczeniowej nie może świadczyć fakt ujawnienia nabycia własności w ewidencji gruntów, czego potwierdzeniem jest pismo Starosty [...]. Jedynym dokumentem będącym w posiadaniu Starostwa jest nieostateczny akt własności ziemi, na którym to pieczęć postawiono w urzędzie gminy. Ponadto organ wskazał, iż w znajdujących się w Sądzie Rejonowym w [...] IV Wydziale Ksiąg Wieczystych aktach i dokumentach księgi wieczystej nr [...] [...] brak jest aktu własności ziemi nr [...], co potwierdza, że akt ten nie stanowił podstawy założenia księgi wieczystej w stosunku do nieruchomości nr ewid.[...], będącej przedmiotem aktu własności ziemi. Jednocześnie organ wskazał, iż jedynym dokumentem posiadanym przez stronę jest kserokopia odwołania złożonego przez matkę. W odwołaniu od tego postanowienia, skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące oparciem się na niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji; - art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej, a przede wszystkim obiektywnej analizy materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie przez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów; - art. 219 w zw. z art. 123 i 126 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia; - art. 8 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81), poprzez jej niezastosowanie, gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do przekazania sprawy do rozpoznania właściwemu sądowi. Utrzymując to postanowienie w mocy, Kolegium podzieliło w całości stanowisko w nim wyrażone. Kolegium podkreśliło, że w światłe zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy akt własności ziemi nr [...] stał się ostateczny, a jeżeli tak to w jakiej dacie to nastąpiło. W konsekwencji, nie jest możliwe wydanie przez organ administracji publicznej zaświadczenia o żądanej treści. Skargę na postanowienie Kolegium złożyła K. G., wnosząc o jego uchylenie. W treści skargi skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wydania zaświadczenia, że akt własności ziemi nr [...] stał się ostateczny. Materialnoprawną podstawę tego postanowienia stanowiły przepisy art. 217-219 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 pkt 2 i § 2 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku, jak wynika z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić – w koniecznym zakresie – postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie za ugruntowane uznaje się stanowisko, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu stwierdzenia zasadności wydania zaświadczenia, ze swej istoty ma jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, albowiem główną rolę w tym zakresie przypisać należy danym z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. To znaczy, że wskazane postępowanie wyjaśniające może być prowadzone wyłącznie "w koniecznym zakresie" i musi się ono odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 218, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3). Trafnie bowiem wskazało Kolegium, że postępowanie w powyższym przedmiocie ma charakter postępowania uproszczonego, w którym – odmiennie aniżeli w ogólnym postępowaniu administracyjnym – przyjęta została przez ustawodawcę ramowa regulacja prawna, charakteryzująca się ograniczonym formalizmem czynności procesowych. Podkreślenia wymaga, że w ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo zastosowały powołane wyżej przepisy oraz zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy zgodnie też z art. 136 k.p.a., ustaliły wszystkie istotne okoliczności w sprawie oraz stwierdziły, że brak jest podstaw do stwierdzenia ostateczności omawianego aktu własności ziemi, a w związku z tym orzekły o odmowie wydania zaświadczenia w tym zakresie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismami z dnia 5 września 2016 r. oraz 1 grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Starosty [...] o wyjaśnienie, czy przedmiotowy akt ziemi jest ostateczny. Pismem z dnia 19 września 2016 r. (k. 10, 47 akt adm. I inst.). Starosta przesłał organowi pierwszej instancji akta sprawy dotyczącej wydania wspomnianego aktu własności ziemi, zwracając przy tym uwagę, że niewątpliwie od aktu tego zostało złożone odwołanie prze jedną ze stron (S. B.), natomiast nie można stwierdzić, że odwołanie to zostało rozpoznane przez właściwy organ administracji (k. 27-42 akt adm. I inst.). Natomiast w piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r. Starosta dodatkowo poinformował, że: "akt własności ziemi nr [...] wydany przez Urząd Powiatowy w [...] dnia 09 stycznia 1974 roku został ujawniony w rejestrze ewidencji gruntów wsi [...] z 1973 roku (rejestr uwłaszczeniowy) kolumna rejestru 517. Na przedmiotowym akcie brak jest klauzuli prawomocności. Wyjaśnia się, że organ prowadzący ewidencję gruntów nie jest uprawniony do rozstrzygania w kwestii, czy akt własności ziemi Nr [...] wydany przez Urząd Powiatowy w [...] dnia 09 stycznia 1974 roku należy uznać, bądź też nie za ostateczny, a zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Organy ewidencyjne bowiem, jak już wcześniej zaznaczono, nie mogą rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku, a w związku z tym nie posiadają też uprawnień do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w nie praw. Odnośnie zapytania "kto i kiedy przesłał organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków akt własności ziemi nr [...] celem wprowadzenia wynikających z niego zmian do ewidencji gruntów, informuje się, że w oparciu o w/w akta uwłaszczeniowe, jak również zapisy w rejestrze gruntów tut. organ nie jest w stanie jednoznacznie wskazać kto i kiedy przekazał organowi prowadzącemu wówczas ewidencję gruntów przedmiotowy akt własności ziemi celem ujawnienia w ewidencji gruntów" (k. 8 akt adm. I inst.). Ponadto organ pierwszej instancji pismami z dnia 5 września 2016 r. zwrócił się do Wojewody L. oraz do Sądu Rejonowego w [...] IV Wydziału Ksiąg Wieczystych o udzielenie informacji w powyższym zakresie (k. 45 i 49 akt adm. I inst.). W odpowiedzi Wojewoda pismem z dnia 28 września 2016 r. poinformował, że "w zasobie archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego w L. brak dokumentów w sprawie potwierdzenia stanu faktycznego, iż w stosunku do aktu własności ziemi [...] dot. działki numer [...], położonej w [...] zostało złożone odwołanie" (k. 24 akt adm. I inst.). Natomiast referendarz sądowy Sądu Rejonowego w [...] IV Wydziału Ksiąg Wieczystych pismem z dnia 22 września 2016 r. poinformował, że "w aktach i dokumentach księgi wieczystej nr [...] [...] nie ma aktu własności ziemi o nr [...]" (k. 26 akt adm. I inst.). Organ pierwszej instancji zwrócił się także w tej kwestii do skarżącej, która pismem z dnia 13 września 2016 r. poinformowała, że nie może potwierdzić żadnym dokumentem, iż opisany wyżej akt ziemi jest ostateczny, albowiem jedynym dokumentem jaki posiada jest kopia odwołania złożonego przez jej matkę od tego aktu (k. 44 akt adm. I inst.). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w światle powyższego, prawidłowo zgromadzone przez organy materiału dowodowego, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie czy akt własności ziemi nr [...] stał się ostateczny, a jeżeli tak to w jakiej dacie to nastąpiło, a tym samym nie jest możliwe wydanie przez organ administracji publicznej zaświadczenia o wnioskowanej treści. Poza sporem jest, że akt własności ziemi z dnia 9 stycznia 1974 r., nr [...], został wydany przez właściwy organ administracji publicznej oraz został doręczony stronom postępowania. Niewątpliwie istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy akt ten stał się ostateczny oraz czy wszedł on do obrotu prawnego. Jak wskazano wyżej, przeprowadzone prawidłowo przez organy administracji postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na stwierdzenie, że przedmiotowy akt własności ziemi stał się ostateczny. Jakkolwiek na podstawie tego aktu własności ziemi dokonano zmian w ewidencji gruntów, to nie dało się ustalić, kiedy to nastąpiło, kto wnioskował o ich dokonanie oraz czy zamian dokonano w oparciu o decyzję posiadająca walor ostateczności. Z informacji udzielonych przez Sąd Rejonowy w [...] wynika zaś, że w aktach sądowych brak jest wskazanego aktu, a to znaczy, że księga wieczysta dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] założona została w oparciu o inny dokument niż przedmiotowa decyzja uwłaszczeniowa. Poza sporem przy tym pozostaje to, że w dniu 5 marca 1974 r. (co potwierdza prezentata znajdująca się na odwołaniu) S. B., będąca stroną postępowania uwłaszczeniowego, wniosła w ustawowym terminie odwołanie do właściwego organu odwoławczego – Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia, za pośrednictwem Urzędu Rejonowego w [...]. Zarazem nie budzi jednak wątpliwości, co wynika z przekazanej przez Wojewodę L. informacji, że brak w zasobach archiwalnych dokumentów świadczących o przekazaniu tego odwołania do organu właściwego oraz o jego rozpatrzeniu. Oczywiste jest również, że o tym, iż opisany akt własności ziemi stał się ostateczny, nie może świadczyć odciśnięta na jego kopii pieczęć o treści: "Decyzja niniejsza jest ostateczna", albowiem jak wskazano wyżej pieczęć powyższa nie została opatrzona jakąkolwiek datą i podpisem osoby uprawnionej do jej wystawienia, a nadto, co wynika z wyjaśnień organu pierwszej instancji, pieczęć ta przystawiona została (omyłkowo) dopiero na etapie niniejszego postępowania w przedmiocie zaświadczenia przez pracownika organu pierwszej instancji, a nie została przystawiona przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe. Niezasadne były zatem zarzuty skarżącej. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji obu instancji, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).