II SA/Lu 464/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Wójta Gminy I. z dnia 9 lutego 2012 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego na działkach nr ewid. 1719 i nr ewid. 1720 położonych w I. – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji uzasadnił swoją decyzję tym, iż w sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na działce występuje funkcja zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym – budynek mieszkalny i gospodarczy. W analizowanym obszarze występują tereny rolnicze i nie ma możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu adekwatnie do charakteru zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej działki i działek sąsiednich. W odwołaniu od tej decyzji T. K. podniosła, że w najbliższym sąsiedztwie jej działki znajdują są pola uprawne, jednak w odległości 310 m od jej działki – na działce nr 1864/2 usytuowany jest podobny do wnioskowanego obiekt usługowo-handlowy. Drugi obiekt o podobnym charakterze jest oddalony od działki nr 1864/2 o około 900 m. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do niezasadności wniosku strony Kolegium podkreśliło, że w świetle części graficznej wykonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy, front działek nr ewid. 1719 i nr ewid. 1720 wynosi około 32 m, zaś obszar analizowany wyznaczono w odległości około 100 m we wszystkich kierunkach. Wielkość obszaru analizowanego spełnia zatem wymogi wskazane w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące wadliwego wyznaczenia tego obszaru, skoro dopiero w odległości ponad trzykrotnie przekraczającej wielkość obszaru przyjętego w sposób zgodny z prawem do analizy znajduje się budynek o podobnej funkcji usługowo-handlowej. Fakt istnienia obiektu o podobnej funkcji w odległości 310 m nie stanowi wystarczającej przesłanki przemawiającej za przyjęciem wielkości obszaru do analizy wielokrotnie przekraczającego przyjęty rozmiar do analizy w niniejszej sprawie. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego rozmiary wskazane w powołanym przepisie nie jest dopuszczalne dążenie za wszelką cenę do ustanowienia tak rozległego obszaru analizowanego, by znalazła się w nim podobna zabudowa. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernej skardze powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Skarga została uwzględniona również z przyczyn innych, niż podniesione w skardze, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia 9 lutego 2012 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej przez skarżącą inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego, w którym mieściłby się mały warsztat stolarski wraz ze sklepem wielobranżowym ukierunkowanym na sprzedaż produktów pszczelarskich, na działkach nr ewid. 1719 i 1720 w I. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organy wskazały, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zwanej dalej: "ustawą". Stanowisko to jest co najmniej przedwczesne. W świetle powołanego przepisu ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wymaga zatem ustalenia, czy istnieje "działka sąsiednia", usytuowana przy tej samej drodze publicznej, do której zabudowy może "nawiązać" projektowana inwestycja. Przepisy ustawy nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki sąsiedniej", jednakże nie ulega wątpliwości, że można je rozumieć nie tylko jako działkę graniczącą bezpośrednio z działką objętą wnioskiem (znaczenie wąskie), lecz także jako działkę, która nie graniczy bezpośrednio z działką, na jakiej planowana jest określona inwestycja, ale znajdującej się w tym samym obszarze tworzącym całość urbanistyczną (znaczenie szerokie). W doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się, że przyjęcie szerszego znaczenia omawianego pojęcia gwarantuje utrzymanie ładu przestrzennego, będącego podstawą gospodarowania przestrzenią w myśl art. 1 ust. 1 oraz w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, a także pozwala na zachowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wskazanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 510-513; przykładowo: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 44/12 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Rz 1227/11 – niepublikowane, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Szczegółowe zasady określania wymogów wskazanych w powołanym przepisie ustawy uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej: "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia dla zbadania wymagań co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na tym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powołany § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje zatem jedynie minimalne wymogi rozległości obszaru analizowanego, a nie wprowadza – w sposób wyraźny – żadnych maksymalnych ograniczeń, gdy chodzi o jego wielkość. Przepis ten nie daje zatem podstaw do jakiegokolwiek automatyzmu w zakreślaniu granic obszaru analizowanego, co mogłoby polegać na przykład na sztywnym wyznaczenia wielkości tego obszaru jako trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu organy administracji rozpoznające wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są więc zobowiązane każdorazowo, mając na względzie okoliczności danej sprawy, wytyczyć granice obszaru analizowanego w taki sposób, aby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmowała obszar sąsiedni względem działki budowlanej objętej wnioskiem, który stanowić będzie określoną urbanistyczną całość, a nie tylko pewien wycinek terenów sąsiednich, choćby nawet wyznaczony w minimalnej odległości określonej w powołanym przepisie rozporządzenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na działkach nr ewid. 1719 oraz nr ewid. 1720 w I., objętych wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. W bezpośrednim sąsiedztwie tych działek ani nawet w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości około 100 m od granic wskazanej nieruchomości (równej w przybliżeniu trzykrotnej szerokości frontu obu działek) brak jest jakiejkolwiek działki, która byłaby zabudowana (k. 8, 7 akt adm.). W świetle zaś wyjaśnień skarżącej, niekwestionowanych przez organy administracji, w odległości 310 m od jej działki – na działce nr ewid. 1864/2 usytuowany jest obiekt usługowo-handlowy, podobny do zaplanowanego przez skarżącą. Inny obiekt o podobnym przeznaczeniu jest oddalony od działki nr 1864/2 o około 900 m i znajduje się po drugiej stronie tej samej drogi publicznej. W tej sytuacji, skoro organy administracji, wyznaczając obszar analizowany ograniczyły się do objęcie nim minimalnego wymaganego terenu, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, to ich obowiązkiem było niezwykle staranne wyjaśnienie, z jakich powodów tak uczyniły. Należy bowiem mieć na względzie, że celem przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem zbadania warunków wskazanych m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem ustalając granice tego obszaru, należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Jeżeli więc, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w najbliższym otoczeniu działki budowlanej wnioskodawcy znajdują się wyłącznie tereny niezabudowane, gdyż teren ten charakteryzuje się znacznym rozproszeniem zabudowy, to okoliczność ta winna zostać uwzględniona przez organy dokonujące kwalifikacji obszaru analizowanego. Taka cecha zabudowy i zagospodarowania terenu skutkować winna – w ocenie Sądu – obowiązkiem rozważenia przez właściwe organy administracji takiego ukształtowania wielkości obszaru analizowanego, który będzie na tyle rozległy, by umożliwić dokonanie precyzyjnej i wyczerpującej analizy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Prawnie wadliwym było więc nieuwzględnienie podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania kwestii dotyczących cech charakterystycznych zabudowy terenów otaczających jej działki. Organ odwoławczy ani organ pierwszej instancji nie wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie nie było podstaw do ustalenia granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna odległość wymagana przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium ograniczyło się w tym zakresie do stwierdzenia, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego rozmiary wskazane w powołanym przepisie nie jest dopuszczalne dążenie za wszelką cenę do ustanowienia tak rozległego obszaru analizowanego, by znalazła się w nim podobna zabudowa. W tej sytuacji brak było podstaw do utrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja narusza więc również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi naruszenie wskazanych przepisów przez organ pierwszej instancji Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił także decyzję tego organu, gdyż postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy administracji w szczególności przeprowadzą wnikliwą oceny spełnienia w niniejszej sprawie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyznaczając granice obszaru analizowanego organy te winny mieć na oprzeć się na wiedzy urbanistycznej i faktycznym stanie zagospodarowania i zabudowy terenu, na jakim znajduje się nieruchomość skarżącej. Nieuzasadnione jest przy tym przyjęcie "z góry" założenia, jak to uczyniło Kolegium w zaskarżonej decyzji, że ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości 310 m świadczyłoby o "dążeniu za wszelką cenę do ustanowienia tak rozległego obszaru analizowanego, by znalazła się w nim podobna zabudowa". Dopiero wnikliwa i wyczerpująca ocena wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, które tworzą pewną urbanistyczną całość, pozwolić może na prawidłowe wyznaczenie tych granic. Określenie bowiem rozległości obszaru analizowanego wymaga bowiem każdorazowego odniesienia się przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie warunków zabudowy do okoliczności konkretnego przypadku oraz sięgnięcia do wiedzy pozaprawnej. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno spełniać wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., a więc zwłaszcza wykazać w sposób przekonywujący, to jest z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, że dane, przyjęte przez organy rozstrzygnięcie, jest jedynym słusznym i trafnym rozwiązaniem zaistniałych w sprawie wątpliwości prawnych i faktycznych. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.