II SA/Lu 467/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. W następstwie przeprowadzonej kontroli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w przedmiocie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych i wymianie stolarki okiennej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym przy ul. H. M. 8 w L. - bez wymaganego zgłoszenia. Postanowieniem tego Inspektora z dnia [...] marca 2011 r. wstrzymano inwestorowi A. W. prowadzenie wyżej wymienionych robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i zobowiązano go do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną. Na powyższe postanowienie W. M. wniosła zażalenie podnosząc, że organ obowiązek wskazany w postanowieniu nałożył na osobę niewłaściwą. Zaznaczyła, że A. W. nie jest prawnym właścicielem nieruchomości, a nadto jest trwale niepełnosprawny ruchowo i umysłowo i nie jest on w stanie świadomie wyrażać swojej woli. Podniosła, że sprawcą samowoli budowlanej jest K. R., która jest najemcą budynku mieszkalnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Mianowicie w ocenie organu odwoławczego W. M. nie jest stroną niniejszego postępowania, a tylko podmiot któremu przysługuje przymiot strony uprawniony jest do wniesienia środka odwoławczego. W tym zakresie organ podniósł, iż podstawą prawną podejmowanych w sprawie działań są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności unormowanie dotyczące samowolnie prowadzonych robót budowlanych (art. 50-51). W art. 52 Prawa budowlanego określony został natomiast krąg podmiotów, na które mogą być nałożone obowiązki w prowadzonym w tym zakresie postępowaniu. Są nimi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jak wskazał organ odwoławczy W. M. nie jest właścicielem ani zarządcą przedmiotowego budynku, a więc nie może być stroną w toczącym się postępowaniu. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. M. podniosła, iż wbrew twierdzeniom organu jest stroną tego postępowania, albowiem jest jedyną najbliższą krewną A. W. i ma prawny i moralny obowiązek zadbania o jego interesy. Wskazała, że A. W. jest osobą trwale niepełnosprawną ruchowo i umysłowo. W tej sytuacji organ miał obowiązek wystąpienia do sądu o wyznaczenie przedstawiciela ustawowego. Dodała, że działka na której posadowiony jest budynek mieszkalny nie ma prawnego właściciela. Obecnie przed Sądem Rejonowym i Okręgowym w L. toczą się postępowania o ustanowienie kuratora - zarządcy majątkiem spadkowym w jej osobie oraz o ustanowienie opiekuna prawnego dla A. W. oraz kręgu spadkobierców. Z tych względów - jej zdaniem - skierowanie przez organ pierwszej instancji postanowienia do A. W., który nie jest inwestorem ani prawnym właścicielem nieruchomości gruntowej było bezpodstawne. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada obowiązującemu prawu. Tytułem wstępu należy stanowczo zaakcentować, iż przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest jedynie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. umarzające w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze wszczęte zażaleniem W. M. Postanowienie to ma charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji oznacza to, że Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2011 r. nakładającego na A. W. określone w nim obowiązki. Zatem Sąd nie mógł ocenić tego czy postanowienie to zostało skierowane do osoby właściwej, co podważa skarżąca. Kwestią Sądu w niniejszej sprawie była tylko ocena legalności postanowienia organu odwoławczego, którego zakres ogranicza się do stwierdzenia, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wykonanych samowolnie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym położonym przy ul. H. M. 8 w L. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w sprawie legalności wykonanych przy budynku mieszkalnym robót budowlanych związanych z wykonaniem docieplenia ścian zewnętrznych oraz wymianą okien. Jest to zatem postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Prowadząc w tym trybie postępowanie właściwy inspektor nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, którym wstrzymuje prowadzenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych oraz w zależności od potrzeb nakłada obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego). Zgodnie natomiast z treścią art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, na tego typu postanowienie służy zażalenie. Natomiast z myśl ogólnej reguły zawartej w art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienie służy wyłącznie stronie. W przypadku ustalenia, że zażalenie zostało złożone przez podmiot nie będący stroną, organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (patrz: uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 ONSA 1999/4 poz. 119), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym nie budzi żadnych wątpliwości, że stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie (patrz: wyrok WSA w Opolu z dnia 18 października 2007 r., II SA/Op 503/06, niepubl.). Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a. może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 19 stycznia 1995, I SA 1326/93; Glosa 1996 z. 1 str. 7). Innymi słowy ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego lub interesu innej osoby. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny, a nie powszechny. Nie można zatem wywodzić interesu prawnego z takich okoliczności jak bycie krewną strony postępowania mającą moralny obowiązek dbania o jej interesy. Strona może żądać wszczęcia postępowania wyłącznie ze względu na swój interes prawny lub obowiązek albo postępowanie administracyjne dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. W przypadku gdy osoba nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., wówczas wniesienie przez tę osobę żądania do organu administracji publicznej nie powoduje wszczęcia postępowania. Podobnie wniesienie środka odwoławczego przez taką osobę nie rodzi obowiązku jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, który w kontekście przepisu art. 28 k.p.a. wskazywałby na istnienie jej interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Trafnie organ odwoławczy przyjął, że skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Bezspornym bowiem jest, iż nie jest ona jej właścicielem. Nie jest również inwestorem wykonanych robót, czyli sprawcą samowolnie wykonanych prac budowlanych. Skarżąca nie legitymuje się nawet jakimkolwiek ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości. Również zakwestionowane przez skarżącą postanowienie nie nakłada na nią żadnych obowiązków ani nie ogranicza jej praw. Skarżąca nie może wyciągać praw do bycia stroną postępowania wyłącznie z okoliczności, że jest ona siostrą zmarłej A. W., a zobowiązany A. W. jest jej siostrzeńcem. Przy czym poza oceną Sądu pozostają wszelkie okoliczności dotyczące stanu zdrowia i poczytalności A. W.. To czy jest od zdolny do podejmowania czynności prawnych może zostać ustalone wyłącznie w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez sąd cywilny, a nie organy nadzoru budowlanego. Również sprawa praw do spadku po zmarłych właścicielach nieruchomości nie może być ustalona przez organy. W chwili obecnej skarżąca nie posiada żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność, że jest ona najbliższą krewną A. W. sama przez się nie rodzi prawa do bycia stroną. W tym stanie sprawy prawidłowo orzekający organ przyjął, że skoro skarżąca nie jest ani inwestorem wykonanych samowolnie robót, ani nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, nie sposób przyznać jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie posiadając zaś statusu strony postępowania skarżąca nie może skutecznie kwestionować wydanych w tym postępowaniu decyzji i postanowień. W tym stanie faktycznym i prawnym prawidłowo organ odwoławczy po otrzymaniu zażalenia skarżącej od postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia określonych dokumentów był obowiązany zbadać dopuszczalność zażalenia. Prawidłowo też, po ustaleniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończył postępowanie odwoławcze w formie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z przyczyn wyżej wskazanych, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.