II SA/Lu 468/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu przez B. K. (dalej jako: skarżąca lub inwestor) decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ lub LWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. dnia [...] stycznia 2025 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę biologicznej oczyszczalni ścieków, usytuowanej na działce nr ewid.[...], obręb A.. Decyzje organów zostały wydane na podstawie art. 49e pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako pr. bud.). W uzasadnieniu stanowiska organów podkreślono, że postępowanie dotyczące przedmiotowej biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w obrębie A., gmina A. zostało wszczęte w dniu 12 lipca 2023 r. z urzędu przez PINB w Z.. W trakcie postępowania ustalono, że biologiczna oczyszczalnia ścieków typu BIO-HYBRYDA 2500 przeznaczona dla 1-5 osób, została wybudowana bez stosownych pozwoleń budowlanych (zgłoszenia) w 2022 r. Organy wyjaśniły, że w planie miejscowym gminy A. działka nr ewid [...] oznaczona jest jako RP 1 z przeznaczeniem pod teren rolny z rozproszoną zabudową zagrodową. Następnie postanowieniem z dnia 5 września 2023 r. organ nadzoru budowlanego I instancji wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 pr. bud. budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Postanowienie PINB w Z. zostało utrzymanie w mocy przez LWINB postanowieniem z 29 listopada 2023 r. Skarżąca nie zainicjowała kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wstrzymania robót budowlanych. W dniu 27 grudnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o legalizację oczyszczalni ścieków. W trakcie postępowania legalizacyjnego postanowieniami z dnia [...] stycznia 2024 r. a następnie z dnia [...] lipca 2024 r. zobowiązano inwestorkę do przedłożenia projektu zagospodarowania działki, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy A. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Skarżąca nie złożyła prawidłowego zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z planem miejscowym, dlatego też organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 49e pkt 4 pr. bud. nakazały rozbiórkę. Fakt zrealizowania biologicznej, przydomowej oczyszczalni ścieków bez wymaganego zgłoszenia oraz sprzeczność jej lokalizacji z planem miejscowym stał się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego złożonej za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 14 lipca 2025 r. skarżąca zarzuciła decyzji: I. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 15 i art. 80 k.p.a., albowiem organ II instancji nie ocenił całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dokonując wybiórczej i niewszechstronnej oraz sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych i skutkującej wadliwym wnioskowaniem, iż nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania organu I instancji lub uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; - art. 8 i 107 § 3 k.p.a, przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; - art. 9 k.p.a w zw. z art. 11 k.p.a, przez niewyczerpujące informowanie skarżącej strony poprzez organy obydwu instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nieudzielenie jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz zasadności którymi kierowały się organy przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu; - art. 10 § 1 k.p.a, przez niezapewnienie stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 138 § 1 k.p.a, polegające na bezzasadnym utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji, gdy prawidłowym byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie albo uchylając tę decyzję - umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. II. naruszenie prawa materialnego: - art. 48a ust. 1 pr. bud. przez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącej strony poprzez organy obydwu instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego poprzez wyraźne poinformowanie skarżącej o możliwości legalizacji budynku, w sytuacji gdy to na organie ciąży obowiązek, by osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu winien udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, bowiem z pewnością skarżąca skorzystałaby z tego rozwiązania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji a ewentualnie o uchylenie wyłącznie decyzji LWINB oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu opisano stan sprawy oraz przestawiono argumenty świadczące o zasadności złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę LWINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddalaniu, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego, w którym doszło do wyjaśnienia w sposób właściwy okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wstępnie należy zauważyć, że kwestia samowoli budowlanej – realizacji inwestycji bez wymaganego zgłoszenia, została przesądzona ostatecznymi orzeczeniami nadzoru budowlanego – postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. LWINB utrzymał w mocy postanowienie wstrzymujące budowę oczyszczalni ścieków usytuowanej na działce nr [...], obręb A.. Postanowienie to nie było przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Niewątpliwe skarżąca w dniu 27 grudnia 2023 r. złożyła w terminie wniosek o legalizację przedmiotowej inwestycji w trybie art. 48a pr. bud. Stosownie do art. 48a ust. 1 pr. bud. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację, przy czym w myśl ust. 3 cytowanego przepisu, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Zgodnie z art 48b pr. bud.: 1. W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. 2. W przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. 3. W przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 3) projekt zagospodarowania działki lub terenu. PINB w Z. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r., w związku ze złożonym wnioskiem legalizacyjnym, zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 1 lipca 2024 r.: zaświadczenia Wójta Gminy A. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; projekt zagospodarowania działki. Kolejne postanowienie w tym zakresie zostało wydane w dniu [...] lipca 2024 r. obejmujące zobowiązanie do złożenia projektu zagospodarowania działki oraz zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym. W trakcie trwania postępowania legalizacyjnego skarżąca złożyła prawidłowe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt zagospodarowania działki (projekt ten podlegał stosownym uzupełnieniom w trakcie postępowania). Zdaniem organu skarżąca złożyła niewłaściwe zaświadczenia Wójta Gminy A. odnoszące się do zgodności inwestycji z planem miejscowym. Skarżąca przedłożyła organowi nadzoru zaświadczenie Wójta Gminy A. z dnia 3 czerwca 2024 r. W zaświadczeniu tym wskazano, że inwestycja polegająca na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej, na działce nr [...] obręb A. nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] przeznaczona jest pod teren rolny z rozproszoną zabudową zagrodową (RP 1), dla którego ustalono podstawowe przeznaczenie pod uprawy polowe i ogrodnicze. Na terenie rolnym dopuszcza się: - Modernizację, rozbudowę, odtworzenie i uzupełnienie zabudowy w granicach istniejącej zabudowy, dopuszcza się wydzielenie działki dla zstępnych; - Lokalizację ferm hodowlanych poniżej 50 DJP, gospodarstw ogrodniczych i innych zaliczanych do działów specjalnych rolnictwa, pod warunkiem, że nie będą kolidowały z zabudową; - Realizację dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i urządzonych ciągów Spacerowych wzdłuż cieków; W zakresie oczyszczania i odprowadzenia ścieków miejscowy plan dopuszcza: - Na terenach zabudowy rozproszonej lub położonej poza zasięgiem kanalizacji zbiorczej realizację przydomowych oczyszczalni ścieków w zespołach (4-12) gospodarstw domowych z wykluczeniem odprowadzenia bądź wylewania ścieków do ziemi w obszarach występowania wychodni' utworów kredowych; - Dopuszcza się realizację szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków. W konkluzji zaświadczenia podkreślono, że w odniesieniu do powyższych zapisów oraz zważywszy na fakt, że działka nie jest zabudowana, budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie spełnia zapisów planu miejscowego. Ze względu na brak zaświadczenia potwierdzającego zgodność inwestycji z wymogami planu miejscowego organy nakazały rozbiórkę na podstawie art. 49e pkt 4 pr. bud. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Zdaniem tut. Sądu organy prawidłowo zastosował art. 49e pkt 4 pr. bud. Z zaświadczenia złożonego przez skarżącą w toku postępowania wynika, że przydomowa oczyszczalnia ścieków zlokalizowana na działce nr [...] obr. A. nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A.. Analizując zapisy planu należy mieć na względzie, że przydomowe oczyszczalnie ścieków dla terenów zabudowy rozproszonej można realizować tylko w zespołach (4-12) gospodarstw domowych. Zapisy te mają odniesienie do działki skarżącej nr [...], obręb A.. Inwestycja skarżącej nie spełnia wymogów przewidzianych w prawie miejscowym. Należało więc przyjąć, że zaświadczenie Wójta Gminy A. było prawidłowe, wynikające z właściwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr X/73/2003 Rady Gminy A. z dnia [...] listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r., Nr 199, poz. 3777 ze zm.). Niezłożenia zaś zaświadczenia potwierdzającego zgodność inwestycji z planem miejscowym należy uznać, za ziszczenie się przesłanki nakazującej organom nadzoru budowlanego wydać decyzję na podstawie art. 49e pkt 4 pr. bud. Podkreślić należy, że orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia nakładającego wymóg usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. W myśl art. 49e pkt 4 pr. bud., o czym była już mowa wyżej, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania powyższego obowiązku w wyznaczonym terminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Co istotne ustawodawca wypowiada się w tym względzie kategorycznie, jednoznacznie, nie pozostawiając organowi miejsca dla uznania administracyjnego w tym sensie, że za niespełnieniem nałożonych obowiązków (w tym w zakresie uzupełnienia dokumentacji legalizacyjnej) podąża obowiązek organu do wydania decyzji rozbiórkowej. Innymi słowy wydanie decyzji o rozbiórce jest w takiej sytuacji obligatoryjne, co potwierdza judykatura (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 828/17; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 874/17, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 455/19, CBOSA). Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie. Podsumowując powyższe rozważania należy przyjąć, że skoro skarżąca zaniechała realizacji obowiązku prawnego dokonania zgłoszenia budowy wskazanej oczyszczalni przydomowej - to zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął (na wniosek) procedurę legalizacji wynikającą z art. 48 pr. bud. Co za tym idzie prawidłowo zobowiązano skarżącą do przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych, a następnie ich uzupełnienia, wobec stwierdzenia ich nieprawidłowości. Skoro zaś skarżąca nie przedłożyła uzupełnionych dokumentów, to słusznie została podjęta decyzja nakazująca obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Dodatkowo należy wyjaśnić, że ustawa - Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 marca 2024 r., sygn. II SA/Bk 903/23, CBOSA). Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Sąd stwierdza na podstawie analizy całego toku postępowania i danych zawartych w aktach sprawy, że organy nie uchybiły przepisom postępowania, dokonując w szczególności wszechstronnej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w zakresie niezbędnym do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zakwestionowane w skardze decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę stanowisko skarżącej. Należy również podkreślić, że skarżąca była informowana o dokonywanych czynnościach w postępowaniu administracyjnym i brała w nich czynny udział – ostatnią istotną czynnością postępowania wyjaśniającego były oględziny, które dokonano na zlecenie organu odwoławczego w dniu 7 maja 2025 r. Termin oględzin był konsultowany ze skarżącą (dokonano zmiany terminu na jej wniosek z 16.04 na 7.05.2025 r.). Dlatego też zupełnie niezasadne są zarzuty odnoszące się do uniemożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Organy prawidłowo informowały o wszystkich czynnościach postępowania oraz pouczały o prawach i obowiązkach stron w trakcie jego trwania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.