II SA/Lu 472/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. i J. małżonków M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zgodności z przepisami zabudowy i użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. i J. małżonków M. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych kosztów postępowania. Decyzją dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane dotyczącymi zabudowy i użytkowania budynku handlowego posadowionego na posesji położonej w L. przy ul. S. 4. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż pracownicy organu dokonali kontroli przedmiotowej nieruchomości, w wyniku czego ustalili, iż znajduje się na niej budynek murowany parterowy o wymiarach 13,0 x 12,7 m, który jest użytkowany na cele handlowe (sprzedaż materiałów budowlanych). W trakcie kontroli nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Nie stwierdzono również ich wykonywania w ostatnim czasie. Na podstawie okazanych przez strony dokumentów organ ustalił, iż działka została nabyta przez J. i J. M. w 2004 r. J. M. oświadczył, że od chwili nabycia budynku nie prowadził żadnych robót budowlanych wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Oświadczył również, że budynek w chwili zakupu posiadał funkcję handlową, a zatem nie zmieniono jego sposobu użytkowania. Również z oświadczeń poprzedniego właściciela działki wynika, iż w latach 1994 r. - 2005 r. prowadził on w istniejącym na działce pawilonie działalność handlową. W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, iż obecny sposób użytkowania budynku przy ul. S. 4 w L. nie odbiega od tego, który był w chwili nabycia działki przez p. M.. Z tych względów postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S.A. z siedzibą w L. podniosła, iż bezpodstawnie i bez należytego wyjaśnienia stanu sprawy organ przyjął, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu na działce przy ul. S. 4 w L. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane po rozpatrzeniu powyższego odwołania uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Powołując się w tym zakresie na doktrynę i orzecznictwo organ wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania, o którym mowa w tym przepisie, zachodzi w przypadku, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W przedmiotowej sprawie zachodzą natomiast wszystkie materialnioprawne elementy, które pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy, tj. wniosek strony z określonym żądaniem, podstawa prawna – przepisy dotyczące użytkowania, przedmiot postępowania – sporny budynek. W sprawie organ winien wpierw ustalić datę wybudowania przedmiotowego obiektu oraz czy wydane zostało pozwolenia na jego budowę, gdyż ma to decydujący wpływ na postępowania dotyczące zgodnego z prawem użytkowania obiektu. W przypadku gdyby ustalono, że obiekt ten wybudowano bez pozwolenia, mogłoby się okazać bezcelowe prowadzenie postępowania w sprawie ewentualnej zmiany sposobu jego użytkowania. W tych okolicznościach umorzenie postępowania – zdaniem organu odwoławczego – było przedwczesne wobec nie zakończonego jeszcze postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku handlowego. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Sądu złożyli J. i J. małżonkowie M. wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania. W skardze podniesiono, iż organ pierwszej instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe świadczące, iż obecny sposób użytkowania budynku nie odbiega od tego, który był w chwili nabycia nieruchomości przez skarżących. Wobec powyższego - w ich ocenie - organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nadto podnieśli, iż zaskarżone rozstrzygnięcie uchylające jedynie zaskarżoną decyzję narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis nakazuje w takiej sytuacji orzec co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, powołując się na poglądy doktryny, iż organ odwoławczy uchylając decyzję w całości lub w części orzeka w tym zakresie co do istoty tylko wtedy, gdy zachodzi taka potrzeba. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W tym miejscu podnieść trzeba, iż z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 20 maja 2010 r. jednoznacznie wynika, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., uchylił jedynie w całości decyzję organu pierwszej instancji, nie orzekając co do istoty sprawy, ani nie umarzając postępowania pierwszej instancji. Zasadnym jest zatem wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd - który podziela także skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie - iż stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ drugiej instancji – uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie – jest obowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić przez orzeczenie co do istoty sprawy, bądź umorzenie postępowania pierwszej instancji. Osnowa decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., składa się bowiem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty, bądź umarza postępowanie pierwszej instancji. Powyższe części składowe rozstrzygnięcia mają charakter obligatoryjny (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. I OSK 1385/05) w związku z czym decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r., I SA/Wa 996/04). Przepis art. 138 k.p.a. zawiera bowiem zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Również w piśmiennictwie (por. m.in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el., 2010, komentarz bieżący do art. 138, czy B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. 10, str. 492) panuje przekonanie, że przepis art. 138 k.pa. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż nie ulega wątpliwości, że sentencja zaskarżonej decyzji, którą "uchylono w całości zaskarżoną decyzję", wykracza poza katalog rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym narusza prawo procesowe. W konsekwencji zainicjowane odwołaniem postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji organu pierwszej instancji nie zostało zakończone w sposób przewidziany przepisami k.p.a. Organ, rozpoznając ponownie sprawę, nie mógł ograniczyć się jedynie do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - był bowiem zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej. Zaznaczyć przy tym należy, iż Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w doktrynie prawa przez Z. Janowicza, iż organ odwoławczy może ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazująca, iż daje on podstawę tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest wykładnią contra legem. Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z 13 października 1983 r., SA/Kr 706/83, które podziela skład orzekający w sprawie. Wadliwość zakwestionowanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy. Brak jest bowiem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które podlegałoby badaniu Sądu pod względem jego legalności. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozpoznając ponownie odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.