II SA/Lu 473/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia 18 marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Wójta Gminy T. D. z dnia 7 stycznia 2013 r., nr [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego – oświetlenia ulicznego w ciągu drogi gminnej nr "A" L [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: - [...] w [...]; - [...] w [...] – utrzymało tę decyzję w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji ustalając wskazaną wyżej decyzją lokalizację inwestycji celu publicznego wskazał, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w przepisach odrębnych. Przebieg oświetlenia zaplanowano poza istniejącym pasem drogowym i oznaczono linią koloru zielonego. Jednocześnie organ dopuścił sytuowanie sieci i urządzeń elektroenergetycznych na działkach w pasie drogowym, zastrzegając, że lokalizacja taka wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi. W odwołaniu od decyzji Wójta K. J. zarzucił, że: według zapisów decyzji organu pierwszej instancji słup lampy oświetlającej drogę ma zostać zainstalowany w odległości 12 m od drogi oraz, że wbrew twierdzeniom organu działka nr ewid. [...] nie jest drogą gminną i nie leży w ciągu żadnej drogi publicznej. Kolegium podkreśliło, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jest decyzją związaną. Przepis art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zarzuty podniesione w odwołaniu nie świadczą o braku spełnienia powyższego warunku przez inwestycję polegającą na oświetlenia ulicznego w ciągu drogi gminnej nr "A" L [...]. Decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich w stopniu, jaki jest wymagany na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja ta zawiera bowiem zapis, iż zamierzenie inwestycyjne należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 9 decyzji). W orzecznictwie sądowym, jak podkreśliło Kolegium, ugruntowany jest pogląd, że nieuwzględnienie interesów osób trzecich nie popartych konkretnymi przepisami prawa materialnego nie daje podstaw do uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Wskazana przez skarżącego działka nr ewid. [...], w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, znajduje się w ciągu drogi gminnej "A" L i stanowi własność Gminy T. D. Skargę na powyższą decyzję do Sądu wniósł K. J. W treści skargi odwołał się do zarzutów i argumentacji podniesionej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że zaplanowanie przebiegu oświetlenia drogi poza jej pasem drogowym stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Gmina T. D., w ocenie skarżącego, weszła w posiadanie działki nr ewid. [...] na drodze przestępstwa, gdyż działka ta jest własnością spadkobierców M. J. W stosunku do osoby odpowiedzialnej za ten stan rzeczy wszczęte zostało śledztwo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący nie zgadza się na taki przebieg inwestycji, który wiąże się z "kradzieżą" części działki nr ewid. [...]. Dla działki tej, jak wyjaśnił pełnomocnik, sporządzona jest księga wieczysta, w której jako właściciel figuruje Skarb Państwa i przez część tej działki przebiega droga. Skarżący kwestionuje ten wpis, gdyż jego podstawą było fałszywe zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego. Podkreślił, że nadal toczy się postępowanie karne w sprawie sfałszowania zaświadczenia dotyczącego działki nr ewid. [...] w [...]. Pełnomocnik strony wyjaśnił, że droga określana przez Gminę jako gminna nr "A" L w rzeczywistości nie istnieje, albowiem są tam ułożone podkłady kolejowe, zaś niektóre odcinki, wskutek zasypania ziemią, stanowią drogę gruntową, która ma zmienną szerokość z powodu zarastania pobocza. Zarzucił również, że droga gminna istnieje w innym miejscu niż wykazana na mapie znajdującej się w aktach. W jego ocenie Gmina powinna przedstawić liniowy przebieg drogi i książkę drogi. Pełnomocnik okazał Sądowi postanowienie Sadu Rejonowego w K. z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt [...], stwierdzające, że skarżący K. J. jest spadkobiercą M. J. w 1/3 części oraz kserokopię wniosku Starostwa Powiatowego K. z dnia 17 grudnia 2007 r. o założenie księgi wieczystej dla kilku działek, w tym dla działki nr ewid. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. D. z dnia 7 stycznia 2013 r., nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie oświetlenia ulicznego w ciągu drogi gminnej nr "A" L [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: - [...] w [...]; - [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". W myśl art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 1-3). Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W świetle art. 54 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Z powyższych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi o możliwości przeprowadzania inwestycji polegających na prowadzeniu robót budowlanych. Zadaniem tej decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Organy administracji właściwe do wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą wprowadzać do jej treści ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organy te nie mogą w szczególności uzależnić wydania decyzji od spełnienia nieprzewidzianych prawem świadczeń i warunków. Decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, o czym stanowi wyraźnie przepis art. 56 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w przypadku gdy organ administracji stwierdzi niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami ustawy, to ma prawny obowiązek wydać decyzję odmowną, w przeciwnym wypadku zobligowany jest do wydania decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Norma ogólna musi być skonkretyzowana przez taki przepis, aby mogła oddziaływać pośrednio na rozstrzygnięcie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 468 i 470). Organy administracji obu instancji nie dopatrzyły się w niniejszej sprawie niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami ustawy lub przepisami odrębnymi. Niezgodności takiej nie wskazuje także sam skarżący. Akty planistyczne, do których należy decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, mogą wpływać na wykonywanie prawa własności. Prawo własności stanowi wprawdzie najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Przepis art. 140 Kodeksu cywilnego wskazuje, iż wykonywanie uprawnień właścicielskich następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, niepubl., dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał też, że wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenie stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione (wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1035/97, z dnia 23 kwietnia 1996 r., SA/Wr 2655/95, z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97 – niepubl., dostępne w CBOSA). Treść omawianej decyzji, w szczególności jej postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też uprawnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996r., SA/Bk 1002/96, niepubl.). Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma bowiem, jak wskazywano wyżej, charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków dla właściciela nieruchomości. Zaskarżona decyzja uwzględnia wymagania w zakresie ochrony osób trzecich w stopniu, jaki wymagany jest na etapie planowania inwestycji. Decyzja organu pierwszej instancji – w punkcie 9 – ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiąc, że zamierzenie inwestycyjne należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (k. 8 akt adm. I inst.). Nieuwzględnienie interesów skarżącego nie popartych żadnymi konkretnymi przepisami prawa materialnego nie może stanowić podstawy skutecznego kwestionowania legalności warunków zabudowy, jako naruszających interesy osób trzecich (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Bd 934/08, niepubl., dostępny w CBOSA). Dlatego też sam sprzeciw skarżącego przeciwko lokalizacji inwestycji na działce wskazanej przez inwestora nie poparty żadnym przepisem prawa nie mógł stanowić podstawy do udzielenia odmowy ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Sprzeczne z zasadą legalizmu byłoby kierowanie się przez organ przesłankami wykraczającymi poza treść obowiązującej normy prawnej. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, zgodnie z art. 56 ustawy, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Organy administracji orzekające w sprawie ani skarżący kwestionujący prawidłowość decyzji wydanych w sprawie nie wykazały istnienia takiej niezgodności. Nie można więc było odmówić ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie oświetlenia ulicznego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy podkreślić, że ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej wynika, iż szerokość drogi gminnej nr "A" klasy L [...], której część zlokalizowana jest na działce nr ewid. [...], wynosi około 6 m. W celu doprowadzenia jej do parametrów przewidzianych dla drogi gminnej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) oraz w przepisach odrębnych konieczne będzie zarezerwowanie dla pasa drogowego części przyległych do drogi działek, w tym działki skarżącego. Wskazać bowiem należy, iż przepis § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) dla tej kategorii drogi przewiduje najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających 12 m. Wielkość ta obejmuje minimalną szerokość samej ulicy, nieuwzględniającą zwiększenia, wynikającego z ewentualnego umieszczenia w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Niezależnie od tego należy podkreślić, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczają maksymalny zasięg inwestycji. Ostateczny przebieg inwestycji zostanie przesądzony zatem dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa własności nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Kwestie te nie są rozstrzygane przez organy administracji orzekające w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast, jak zasadnie podniosło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, mogą one mieć istotne znaczenie na etapie pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymagają bowiem od inwestora m.in. złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącego droga gminna nr "A" klasy L [...] została uwidoczniona w załączniku do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 18 czerwca 2004 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym zlokalizowanym na terenie Województwa [...]. Dopóki powyższy zapis nie zostanie skutecznie wzruszony, za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia skarżącego, iż drogi tej "nie ma". Nietrafne są także zarzuty strony skarżącej, iż droga gminna istnieje w innym miejscu niż wykazana na mapie znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. Należy podkreślić, iż mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji wskazuje precyzyjnie lokalizację przedmiotowej drogi m.in. na działce nr ewid. [...] w [...]. Taką lokalizację przedmiotowej drogi potwierdza również dołączona do wniosku inwestora kopia fragmentu mapy ewidencyjnej, której zgodność z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów poświadczył Starosta Kraśnicki. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów ani nie uprawdopodobnił nawet, że stanowisko organów administracji w tym zakresie jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Na wynik sprawy niniejszej nie ma również wpływu fakt wszczęcia śledztwa w sprawie zaistniałego w dniu 17 grudnia 2007 r. w K. poświadczenia nieprawdy przez Kierownika Wydziału Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatowego w K. w zaświadczeniu dotyczącym działki nr ewid. [...] w [...] (k. 4 akt sąd.). Powyższe zaświadczenie nie zostało wydane na potrzeby rozpoznawanej sprawy, a zatem ewentualna możliwość stwierdzenia jego sfałszowania nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji bądź decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.