II SA/Lu 475/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. W dniu [...] lutego 2016 r. R. Ł. przesłał drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie przez Naczelnika Urzędu Celnego w L. informacji publicznej poprzez: 1) podanie imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej pracujących w Urzędzie Celnym w L., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] r. do dnia [...] r.; 2) doręczenie skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. lub Dyrektora Izby Celnej w B. P., wydanej w okresie od [...] r. do dnia [...] r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, przy czym wnioskodawca zażądał, aby skan decyzji nie został poddany anonimizacji; 3) doręczenie skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. lub Dyrektora Izby Celnej w B. P., wydanej w okresie od [...] r. do dnia [...] r. dotyczącej funkcjonariusza Służby Celnej z terenu właściwości Dyrektora Izby Celnej w B. P. w innym przedmiocie niż zawieszenie funkcjonariusza służby celnej w pełnieniu obowiązków służbowych, przy czym wnioskodawca zażądał, aby skan decyzji nie został poddany anonimizacji. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, by żądane informacje przesłać mu na podany we wniosku adres e-mail. Decyzją dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] Naczelnik Urzędu Celnego w L., działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), odmówił udostępnienia R. Ł. żądanych informacji. Organ stwierdził, że informacje te stanowią dane wrażliwe objęte szczególną ochroną zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, który zabrania przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatach karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Jednocześnie organ podkreślił, że w jego ocenie, nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w ust. 2 powyższego artykułu, uzasadniających udzielenie informacji. Uzasadniając odmowę udostepnienia informacji, organ powołał się ponadto na przepis art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia, oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania R. Ł., Dyrektor Izby Celnej w B. P. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i postanowił udzielić żądanej informacji. W związku z tym, w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazał, że w okresie od [...] r. do [...] r. w Urzędzie Celnym w L. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonywaniu obowiązków służbowych. Organ odwoławczy podniósł, że w kwestii ochrony danych osobowych zastosowanie znajduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05). Organ podkreślił, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że według art. 133 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w Kodeksie karnym. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. Ł., żądając jej uchylenia w całości, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L.. Skarżący podniósł, że jego żądanie nie zostało rozstrzygnięte w całości, a zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, postanawiając jednocześnie udostępnić tę informację. Takie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalne. W pierwszej kolejności podkreślić bowiem należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, mając charakter ustawy szczególnej, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to właśnie uregulowania tej ustawy decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 1919/14, z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 773/14, z dnia 3 października 2014 r., I OSK 431/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 16, prowadzi do wniosku, że w sprawach dostępu do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy kodeksowe, zastrzeżona jest wyłącznie dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe odesłanie skutkuje jednocześnie koniecznością wyłączenia stosowania przepisów kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji (tak w wyrokach NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1967/13; z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2034/12; 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 opubl. w CBOSA). Natomiast uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższe oznacza, że w razie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej, organ drugiej instancji, kontrolujący taką decyzję w postępowaniu odwoławczym, nie jest upoważniony do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji o udostepnieniu informacji, nawet gdy uzna, że odmowa udostępnienia informacji przez organ pierwszej instancji jest niezasadna (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 69). Brak jest podstaw prawnych do zastępowania czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną. Oznaczałoby to bowiem wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna byłaby udostępniana raz w drodze czynności materialno-technicznej, a innym razem w drodze decyzji administracyjnej (por. S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2003). Podjęcie – jak to uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie – decyzji reformatoryjnej, a tym samym udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, należy zatem traktować jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zarówno dyspozycji art. 13 ust. 1, jak i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 205 i nast.). Stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. P. skutkuje powstaniem po stronie tego organu obowiązku ponownego rozpoznania odwołania R. Ł.. Organ odwoławczy weźmie pod uwagę, że uznanie – wbrew stanowisku organu pierwszej instancji – istnienia podstaw do udostępnienia R. Ł. informacji publicznej, obliguje do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej udostępnienia informacji i umorzenia postępowania przed tym organem z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). W konsekwencji powyższego po stronie organu pierwszej instancji powstanie obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w żądanej formie, w tym w zakresie punktu trzeciego wniosku. Z tych względów sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji.