II SA/Lu 476/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. M. i M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu I. oddala skargę; II. przyznaje [...] G. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług oraz kwotę 17 zł (siedemnaście) tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], który na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił M. M. udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1216/4 położonej przy ul. K. w B. P. W toku postępowania administracyjnego organy potwierdziły, że przedmiotowy garaż o konstrukcji stalowej zlokalizowany bezpośrednio na gruncie w sposób nietrwale z nim związany, wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. Okoliczność ta zobowiązywała organ, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do zastosowania w rozpatrywanej sprawie odpowiednio przypisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Organ administracji ponadto ustalił, że obiekt garażowy, objęty wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, stanowił przedmiot postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie jego budowy w warunkach samowoli budowlanej. Decyzją ostateczną z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującą M. M. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu fakt podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. w sposób jednoznaczny eliminuje możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do wykonanego samowolnie obiektu budowlanego, a w konsekwencji udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ww. ustawy z 1974 r. Od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli E. i M. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na usytuowanie garażu, w ich ocenie zgodnego z planem miejscowym i nie wywołującego niebezpieczeństwa. Zwrócili także uwagę na fakt uzyskania zgody na użytkowanie garażu od mieszkańców bloku, przy którym garaż jest usytuowany oraz na rozwiązanie kwestii własności nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny garaż. Ich zdaniem wyjaśnienie powyższej okoliczności dotyczącej własności umożliwi im uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Okolicznością niekwestionowaną w niniejszej sprawie jest fakt wybudowania w 1991 r. garażu, znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. K. w B. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz fakt złożenia w dniu 31 grudnia 2007 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie garażu (który wnioskodawcy określili jako wniosek o zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu). Na wstępie należy zwrócić uwagę, że organy trafnie oparły swoje rozstrzygnięcia na przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 tej ustawy, jej art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 48 ustawy prawo budowlane z 1994 r. reguluje, obok nakazu rozbiórki (ust. 1) także (w ust. 2 i nast.) odpowiednie działania zmierzające do legalizacji obiektu. Wniosek skarżących o legalizację jest zatem przedmiotowo powiązany z treścią tego przepisu, zwłaszcza że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl natomiast przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. do postępowania w zakresie legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z 1974 r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Sprawa taka podlega zatem ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy z 1974 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r., VII SA/Wa 244/05, LEX 194702). W tym kontekście potraktowanie przez organy wniosku skarżących o legalizację obiektu budowlanego jako wniosku, przedmiotem którego jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu należy uznać za trafne. Z treści art. 41 ust. 2 ustawy z 1974 r. ustawy wynika, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego mogło nastąpić po zawiadomieniu właściwego organu administracyjnego o oddaniu obiektu do użytku, przy czym do zawiadomienia należało dołączyć stosowne dokumenty oraz oświadczenia. Przystąpienie do użytkowania, w myśl przepisów ustawy, nie było obwarowane warunkiem uzyskania zgody organu w formie decyzji administracyjnej. Dopiero przepis art. 42 tej uzależnia możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu od wcześniejszego pozwolenia organu. W myśl art. 42 ust. 1 ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 ustawy nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Stosownie do treści art. 42 ust. 2 ustawy, poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Natomiast zgodnie z art. 42 ust. 3 tej ustawy podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek o którym mowa w art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Dla przystąpienia do użytkowania obiektu wystarczającym było złożenie zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku wraz ze stosownymi dokumentami i oświadczeniami. W wypadku powzięcia przez organ informacji, iż przedmiotowy obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w kierunku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowego garażu, zapadło rozstrzygnięcie o nakazie jego rozbiórki, albowiem jak wynika z treści decyzji organów obiekt był sprzeczny z warunkami technicznymi, a stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r., stanowiło to przeszkodę w legalizacji obiektu budowlanego. Stosując się do dyspozycji ww. art. 37 ustawy wykazano, iż wybudowany w ramach samowoli budowlanej garaż został zrealizowany w odległości 8,38 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na tej samej nieruchomości, co stanowiło naruszenie wymogów obowiązujących w dacie budowy przedmiotowego obiektu a określonych w § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.,). Zgodnie z tym aktem wymagalna minimalna odległość w rozpatrywanej sprawie powinna wynosić 10 m. Wobec wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (mając na uwadze jego stan techniczny), nie można przyjąć, że obiekt ten spełnia przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowanie wskazanej także w art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r. Podstawą wydania takiej decyzji jest bowiem stwierdzenie zdatności do użytku przedmiotowego obiektu. Ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywała rozstrzygnięcia administracyjnego zawierającego odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Stwierdzenie bowiem przez organ okoliczności, które uniemożliwiały przystąpienie do użytkowania obiektu, obligowało organ do podjęcia działań w kierunku wyeliminowania przeszkód w tym zakresie, a postępowanie, w ustawowo określonych sytuacjach, mogło zakończyć się rozstrzygnięciem o rozbiórce danego obiektu budowlanego. Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu załatwienia sprawy, przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 105 § 1 i 2, art. 114 kpa). W myśl tej zasady i zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., w stosunku do każdej samowoli budowlanej winna być wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie. Nie można wszczynać kolejnych postępowań, skoro wcześniej wszczęte nie zostały zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 68, LEX nr 47194). W rozpatrywanej sprawie zapadła decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego. Organy poprawnie w związku z tym przyjęły, iż w wypadku nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie jest możliwe, o co wnioskował skarżący, przeprowadzenie legalizacji na gruncie art. 40 ustawy z 1974 r. poprzez udzielenie zgody na użytkowanie obiektu. Nie mógł być bowiem uznany za obiekt zdatny do użytku na gruncie art. 42 ust. 3 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Art. 40 tej ustawy wskazywał na możliwość nakazania wykonania określonych zmian lub przeróbek, ale jedynie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy. Te właśnie okoliczności natomiast legły u podstaw wydania ostatecznej decyzji z dnia 29 lutego 2008 r. nakazującej rozbiórkę obiektu. W ocenie składu orzekającego, mając na uwadze powyższe rozważania, należy uznać, że organy administracji prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Z akt administracyjnych zawierających ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z przepisami wynika, iż obiektu tego nie wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami. W związku z tym w rozpatrywanej sprawie nie można wydać pozwolenia na użytkowanie ponieważ ww. naruszenia mogą powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a obiekt nie spełnia przesłanki art. 42 ust. 3 ustawy prawo budowlane z 1974 r. w zakresie uznania go za obiekt zdatny do użytku. Powyższy pogląd, oparty na kwalifikacji cech obiektu na gruncie art. 42 ust. 3 ustawy prawo budowlane z 1974 r. powoduje, że niezależnie od toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie postępowania w sprawie skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu (sygn. akt. 302/08), w którym rozprawa została odroczona do czasu wskazania przez ORA w L. adwokata dla skarżącego, wobec stwierdzenia braku naruszenia prawa przez organy w niniejszej sprawie, skargę należało oddalić. Ubocznie należy zauważyć, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów odwołania dotyczących kwestii prawa własności nieruchomości, na której znajduje się sporny garaż. Jednak mając na uwadze samo rozstrzygnięcie oraz treść uzasadnienia decyzji w zakresie innych jego składników, stwierdzić trzeba, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Kwestia własności nieruchomości, mająca istotne znaczenie przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 1991 r., sygn. akt IV SA 927/91). W tym stanie rzeczy i w świetle powyższych argumentów, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.