II SA/Lu 478/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. "[...]" w K. oraz G. M. G. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania dotacji celowych ze środków budżetu Miasta [...] na dofinansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie Miasta [...] p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M. "M." działając w imieniu własnym oraz Grupy M. G. K., których imienne listy załączono do skargi, wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Gminy K. z dnia [...]. Nr [...] w sprawie regulaminu udzielania dotacji celowych ze środków budżetu Miasta K. na dofinansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej realizowanych na terenie Miasta K. w części obejmującej § 3 załącznika do uchwały, określającego wysokość dotacji dla osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych i przedsiębiorców. Według skarżących zaskarżony zapis bezpodstawnie różnicuje maksymalną wysokość dotacji dla wspólnot mieszkaniowych, która w tym przypadku wynosi [...] zł oraz innych podmiotów w tym osób prawnych, do których zaliczają się Spółdzielnie Mieszkaniowe, w stosunku do których maksymalna wysokość dotacji wynosi [...] zł. Zdaniem skarżących oznacza to sprzeczne z prawem uprzywilejowanie Wspólnot Mieszkaniowych, które podobnie jak Spółdzielnie Mieszkaniowe także zarządzają nieruchomościami wielolokalowymi, "potocznie zwanymi blokami mieszkalnymi". Skarżący zaznaczyli, że przepisy art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia [...]. Prawo ochrony Środowiska nie dopuszczają do faworyzowania określonych podmiotów poprzez ustalenie dla nich wyższej dotacji. W ich mniemaniu zaskarżona uchwała poprzez zróżnicowanie, bez żadnego racjonalnego uzasadnienia, wysokości kwoty dotacji, narusza ponadto zapis art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP wyrażającego zasadę równości wobec prawa. Polega ono na tym, że konkretna norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną. Trudno jest znaleźć przesłanki, które uzasadniałyby przyznawanie większych dotacji Wspólnotom Mieszkaniowym, niż Spółdzielniom Mieszkaniowym, których budynki mieszkalne położone są na terenie tej samej gminy i charakteryzują się takimi samymi cechami. Narusza treść art. 32 Konstytucji RP preferencyjne, nieusprawiedliwione żadnymi okolicznościami lepsze traktowanie niektórych podmiotów. Skarżący zaznaczyli ponadto, że kwota dotacji w wysokości [...] złotych dotyczy jednej nieruchomości w przypadku Wspólnoty, podczas gdy dotacja w wysokości [...] złotych dla Spółdzielni obejmuje 74 budynków, które są przez nią zarządzane. Kwestia ta powinna znaleźć sprecyzowanie w regulaminie. Według Spółdzielni zróżnicowanie dotacji narusza, zarówno jej interes prawny, jaki osób, którym przysługują tytuły prawne do lokali w jej budynkach oraz niesie za sobą negatywne następstwa prawne. Nie można zaaprobować sytuacji, w której osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu w Spółdzielni jest traktowana gorzej, niż osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu we wspólnocie mieszkaniowej. Odpowiadając na skargę Rada Miasta podkreśliła, że regulamin stanowiący załącznik do uchwały został oparty na przepisach ustawy o ochronie środowiska, które nie zostały uznane za niekonstytucyjne. Nie precyzują zasad udzielania dotacji, ani ich kwot. Pozostaje to w kompetencjach Rady Miasta ( gminy ), co wynika z art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zwrócono ponadto uwagę, że projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi . Zmiana wysokości dotacji dla Wspólnot Mieszkaniowych, wprowadzona na sesji Rady, była poddana ocenie Regionalnej izby Obrachunkowej, która nie dopatrzyła się jej wadliwości. Zaznaczono ponadto, że uchwała nie zawiera ograniczenia, z którego wynikałaby możliwość składania tylko jednego wniosku o dotacje. Każdy podmiot może składać dowolną ich ilość w trakcie trwania na zadania określone ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zauważyć należy przede wszystkim, że dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 594 ) niezbędne nie tylko istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, ale jego naruszenia przepisami zaskarżonej uchwały. Interes prawny wnoszącego skargę musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Kryterium interesu prawnego ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Wnoszący skargę jest zatem zobowiązany wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie skarżącego, w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia jego sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 1305/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z tego powodu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania do niego innej już normy prawnej. Co więcej naruszony interes musi być własny, indywidualny, czyli nie można wywodzić go z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeśli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Stąd też nie ma żadnych podstaw do uznania naruszenia interesu prawnego Grupy mieszkańców wnoszących skargę, którą stanowią osoby legitymujące się własnościowym lub lokatorskim spółdzielczym prawem do lokalu w Spółdzielni Mieszkaniowej "M.", co potwierdzają złożone wraz ze skargą listy skarżących. Chociaż bez wątpienia członkowie spółdzielni są zainteresowani uzyskaniem dotacji, to o jej przyznanie może wystąpić jedynie spółdzielnia, wprost wymieniona w § 2 regulaminu udzielania dotacji. Zaznaczyć należy, że na podstawie art. 27 ust.2 ustawy z dnia [...] r. o spółdzielniach mieszkaniowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) spółdzielnia mieszkaniowa z mocy ustawy sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność jej i innych właścicieli lokali jak zarząd nieruchomościami stanowiącymi wyłącznie jej własność. W ramach zadań spółdzielni mieszczą się natomiast czynności dotyczące nieruchomości wspólnej o charakterze eksploatacyjnym, utrzymaniowym i remontowym. Podkreślić jednak należy, że dotyczy to wyłącznie nieruchomości wspólnej, a nie przedmiotu odrębnej własności, gdyż w takim zakresie ustawodawca nie przewidział powierzenia spółdzielni mieszkaniowej zarządu ( por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]. II OPS 2/15 oraz wyroki NSA z dnia [...]. II SA 3157/00 i [...]. II SA 2637/02 dotyczących relacji spółdzielnia mieszkaniowa – członek spółdzielni, oraz właściciele wyodrębnionych lokali nie będących jej członkami ). W przedstawionym wyżej kontekście nie sposób również zgodzić się ze Spółdzielnią o naruszeniu jej interesu prawnego, w żadnym bowiem razie nie sposób przyjąć, aby związek pomiędzy jej własną, indywidualną sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą powodował następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Odmiennego wniosku nie sposób wyprowadzić z zapisu zaskarżonego § 3 Regulaminu różnicującego kwoty dotacji celowych przyznawanych spółdzielniom mieszkaniowym i wspólnotom mieszkaniowym, który w ocenie skarżącej narusza art. 32 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne ( ust.1 ) oraz wprowadza zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny ( ust.2 ). Z wyrażonej we wskazanym przepisie zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie zatem podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. orzeczenie z [...] r., sygn. K 15/97; wyroki Trybunału Konstytucyjnego z [...] r., sygn. SK 17/09, OTK ZU nr [...], poz. 5; z [...] r., sygn. K 63/07, OTK-A nr [...], poz. 60 z 2010 r.; z [...] r., sygn. K 6/98, OTK ZU nr [...], poz. 117; z [...] r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr [...], poz. 35). Wspomniany obowiązek odnosi się zatem do równego traktowania podmiotów o podobnych cechach oraz znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej. Za podmioty podobne w powyższym rozumieniu nie sposób uznać wspólnot mieszkaniowych i spółdzielni mieszkaniowych. Ich funkcjonowanie opiera się bowiem na odmiennych zasadach i regulowanych odrębnymi ustawami i choć art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w sprawach w nim określonych zawiera odesłanie do stosowania ustawy z dnia [...] r. o własności lokali, to bez wątpienia jest to argument do różnicowania wysokości dotacji. Co więcej, już sam art. 403 ustawy z dnia [...]. Prawo ochrony środowiska ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1232 ze zmianami ) wyraźnie wyodrębnia wspólnoty mieszkaniowe, którym w orzecznictwie i doktrynie przydaje się status tzw. ułomnej osoby prawnej oraz osoby prawne, do których należy także spółdzielnia mieszkaniowa, uznając je za odrębne kategorie. Za błędne uznać należy przyjęte przez skarżącą założenie, według którego sytuacja spółdzielni ubiegającej się o dotację w zbiegu z innym podmiotem nie należącymi do tej samej kategorii, jest z założenia gorsza. Tym bardziej, że uchwała nie wprowadza żadnych ograniczeń, co do ilości składanych wniosków, uzależniając udzielenie dotacji od dostępności w danym roku środków zabezpieczonych w budżecie Miasta K. ( § 14 ). Uchwała nie zawiera również żadnych zapisów, które w stosunku do spółdzielni formułowałyby jakiekolwiek dodatkowe warunki od spełnienia których uzależnione byłoby przyznanie dotacji lub jej rozliczenie. Rozpoznanie wniosków bez względu na podmiot ubiegający się o dotację następuje w oparciu o te same zasady określone w uchwale, na tych samych warunkach zawierana jest umowa i następuje rozliczenie. Zróżnicowanie dotacji pod względem wysokości, przy uwzględnieniu warunków funkcjonowania każdego z podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dotację w ramach wynikających z przyjętego budżetu, w żadnym razie nie wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 400 ust.5 ustawy o ochronie środowiska, który gminie pozostawił określenie zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Znaczenia dla powyższej oceny nie ma podnoszona w skardze korzyść jaką w związku z otrzymaną dotacją uzyskują właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych, których wartość wzrasta w związku z wykonaniem określonych przedsięwzięć oraz podnosi się standard zamieszkiwania. Interes prawny, o jakim stanowi art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, musi mieć charakter indywidualny i realny. Przesłanką wniesienia skargi powinno być zatem, jak już wspomniano, naruszenie indywidualnego interesu skarżącej spółdzielni, a nie naruszenie interesu ogólnego wszystkich jej członków. Troska o jakość życia członków spółdzielni mieszkaniowej może być rozważana w kategoriach obrony interesu publicznego. Nie ma natomiast podstaw do kwalifikowania jej jako naruszenie interesu prawnego. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że skarżąca nie może powoływać się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia innych osób lub społeczności lokalnej. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało odrzucić.