II SA/Lu 479/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora [...] w B. P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora [...] w B. P. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...] lutego 2016r., przesłanym drogą elektroniczną, J. S. domagał się od Naczelnika Urzędu Celnego w L. udzielenia informacji dotyczącej imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w L. wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] czerwca 2015r. do dnia [...] grudnia 2015r., wydania skanu jednej dowolnej jego decyzji lub Dyrektora Izby Celnej wydanej w okresie od [...] czerwca 2015r. do dnia [...] grudnia 2015r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych bez jego anonimizacji oraz wydania skanu jego dowolnej decyzji lub Dyrektora Izby Celnej także bez anonimizacji wydanej w tym samym okresie dotyczącej funkcjonariusza Służby Celnej z terenu właściwości Dyrektora Izby Celnej, ale w innym przedmiocie, niż w kwestii zawieszenia funkcjonariusza służby celnej w pełnieniu obowiązków służbowych. Żądane informacje miały zostać przesłane na podany adres e-mailowy. Decyzją dnia [...] marca 2016r. Naczelnik Urzędu Celnego L. na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 wrześniu 2001r. o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia żądanych informacji. Zdaniem organu dotyczą one danych wrażliwych objętych szczególną ochroną zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych. Przepis ten stanowi, ze zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe, lub etniczne, poślady polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną ,lub związkową, danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach, lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatach karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. W ocenie organu nie zachodzą przesłanki wymienione w ust.2 art. 27 uzasadniających udzielenie informacji. Organ zwrócił uwagę również na art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia, oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy Dyrektor Izby Celnej decyzją dnia [...] kwietnia 2016r. na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i udzielił żądanej informacji, podając, że w okresie od [...] czerwca 2015r. do [...] grudnia 2015r. w Urzędzie Celnym w L. nie było funkcjonariuszy celnych wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonaniu obowiązków służbowych. W motywach decyzji organ zwrócił uwagę, że do ochrony danych osobowych zastosowanie ma przepis art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie nie dotyczy jednak informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ( wyrok z dnia [...] marca 2006r. K 17/05 ) organ stwierdził, że chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W tym świetle osobą pełniąca funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że według art. 133 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w kodeksie karnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. zaznaczył, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia prywatnego, ale jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. W jego ocenie przepisem podstawowym dla interpretacji pojęcia funkcjonariusz publiczny i osoby pełniącej funkcję publiczną jest art. 115 § 19 kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą [...] umową międzynarodową. Według skarżącego na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Dlatego składa skargę. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W warunkach rozpoznawanej sprawy zasadnicza kwestia sprowadza się do oceny udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy decyzją reformatoryjną w trybie art. 138 § 1 pkt.2 kpa. Na tle ustawy z dnia [...] września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 2058 ze zmianami) w orzecznictwie wielokrotnie wyrażano stanowisko, że jest to ustawa szczególna, regulująca w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią ( tak w wyrokach NSA z dnia [...] kwietnia 2015 r., I OSK 1919/14, [...] lutego 2015 r., I OSK 773/14, [...] października 2014r., I OSK 431/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepisy kpa nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej, ale tylko wówczas, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost wskazują na ich zastosowanie. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy. przepisy kpa stosuje się wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 14 ust.2 ustawy (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska – Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz Wyd. LexisNexis 2012 str. 206). Powyższe odesłanie skutkuje jednocześnie koniecznością wyłączenia stosowania przepisów kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji ( tak w wyrokach NSA z dnia [...] stycznia 2014 r., I OSK 1967/13; z dnia [...] grudnia 2012 r., I OSK 2034/12; [...] maja 2006 r., I OSK 601/05 opubl. w CBOSA). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują żadnej innej sytuacji w której organ rozstrzyga sprawę decyzją. W aktualnym orzecznictwie nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno-techniczną. Skoro więc Dyrektor Izby Celnej uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania przez Naczelnika Urzędu Celnego decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętej wnioskiem skarżącego, to postępowanie w przedmiocie wydania takiej decyzji stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Z tego względu organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Nie miał natomiast podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in principio, to znaczy uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy decyzją reformatoryjną ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia [...] marca 2011r. I OSK 2116/10 i [...] września 2008r. I OSK 296/08 opubl. w CBOSA). Umorzenie postępowania przed organem I instancji powoduje, że nadal do załatwienia pozostaje wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie i formie. Udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej należy uznać zatem za wydanie jej bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ).