II SA/Lu 48/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi S. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia montażu pieca gazowego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...]., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. K. i J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...], nr [...], treścią której było zgłoszenie sprzeciwu w sprawie montażu pieca gazowego centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym w D. objętego zgłoszeniem z dnia [...] oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Skarżący wskazali, że instalacja pieca gazowego nie może być uznana za budowę ani za wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu art. 29 ustawy prawo budowlane. Instalacja ta jest bowiem tylko przebudową sieci cieplnej, która zgodnie z przepisami ustawy wymaga zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda wyjaśnił, że zarzuty podnoszone w odwołaniu przez S. i J. K., nie mogą zostać uwzględnione. Zdaniem organu, instalacje wewnętrzne gazowe wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie znalazły się w wykazie robót budowlanych zwolnionych od tego obowiązku i nie są wymienione jako te, które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zamontowanie pieca gazowego często może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jeżeli nie są spełnione wymogi dotyczące m.in. pomieszczenia, przewodów spalinowych i wyciągowych. Okoliczność powyższa zachodzi w rozpatrywanej sprawie i stanowi przesłankę do zastosowania art. 29 ust. 7 ustawy prawo budowlane, który daje organowi możliwość nałożenia na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ odwoławczy podnosi, że pomimo tego, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to decyzja jego w przedmiotowej sprawie jest prawidłowa. Od powyższej decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli S. i J. K., podnosząc, iż organy administracyjne nieprawidłowo interpretują przepisy prawa budowlanego. Zdaniem skarżących prace polegające na zamontowaniu pieca gazowego w lokalu mieszkalnym przez kwalifikowanych monterów zmierzające jedynie do zmiany źródła zasilania ciepła, nie mogą być uznane za budowę i nie wymagają pozwolenia na budowę. Instalacja takiego urządzenia wymaga bowiem tylko zgłoszenia, a następnie uzyskania pozwolenia organów nadzoru gazowego na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślił, że dokumenty przedłożone przez inwestora nie dają możliwości określić w sposób wystarczający, jakie warunki techniczne obowiązują w pomieszczeniu, gdzie mają być wykonane prace wskazane w zgłoszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów, mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, iż legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem przepisów proceduralnych stwierdzić należy, że wydanie jej nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, do czego organ odwoławczy był zobowiązany zgodnie m.in. z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. Zasada ta stanowi, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzji organu I instancji, przy czym powinien to uczynić zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 k.p.a., a wyraz temu dać w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 k.p.a. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, że organ odwoławczy prowadził w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecił jego przeprowadzenie organowi I instancji. Art. 7 k.p.a. wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie, z tą zasadą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wynika z tego, że organ administracji publicznej musi opierać swoje rozstrzygnięcie w oparciu o istniejące okoliczności faktycznie a nie na domniemaniach. Obowiązek ten ma zastosowanie także w przypadku tzw. decyzji uznaniowych. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zebranie całego materiału dowodowego, to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1997 r., I SA/Wr 700/97, publ. LEX nr 30873). Ocena dowodów powinna być, zgodnie z art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Obowiązki ww. ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu, naruszając tym samym powołane art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zarówno I jak i II instancji nie określiły dokładnie charakteru lokalu (dom jednorodzinny, mieszkanie w bloku itd.), gdzie mają być wykonane prace określone w zgłoszeniu, posługując się jedynie sformułowaniem w "lokalu mieszkaniowym". Ponadto brak jest w aktach sprawy informacji o przeprowadzonych oględzinach, które określałyby m.in. warunki pomieszczenia, gdzie ma być zamontowany piec, stan instalacji już znajdującej się w budynku, z której inwestorzy będą chcieli korzystać albo zakres prac, jakie inwestorzy będą musieli wykonać, aby ewentualnie móc ją dostosować do pieca, który stanowić będzie jedyne źródło ciepła. W sytuacji kiedy organ niedostatecznie ustalił stan faktyczny sprawy, sąd nie ma możliwości określić jaki charakter miały prace poczynione przez inwestorów w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W związku z tym, sąd na tym etapie postępowania nie może określić czy w omawianej sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę czy zgłoszenie właściwemu organowi, oraz czy zachodzą przesłanki art. 30 ust. 7 ustawy. Należy także podkreślić, że organ I instancji w sposób bardzo lakoniczny (w postaci wypowiedzi o objętości sześciu wierszy) uzasadnił decyzję obejmującą sprzeciw i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie wskazał nie tylko jakiejkolwiek argumentacji, ale także okoliczności faktycznych sprawy oraz podstawy prawej ustalenia w decyzji wskazanej wyżej konsekwencji normatywnej. Organ odwoławczy zauważył te niedokładności i podjął się ich uzupełnienia. Wojewoda bowiem wskazał podstawę prawną zaskarżonej decyzji, ale była ona niezupełna w osnowie decyzji jaki i błędna w jej uzasadnieniu. Organ powoływał się na art. 29 ustawy prawo budowlane, a nie jak wynika z treści uzasadnienia na art. 30 ustawy. Należy w związku z powyższym podkreślić, że decyzja administracyjna składa się z kilku elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Dla jej poprawności niezbędnym jest, aby pomiędzy takimi elementami, jak: podstawa prawna, rozstrzygnięcie czyli osnowa oraz uzasadnienie prawne i faktyczne, istniała wewnętrzna spójność. Tylko wtedy można o takiej decyzji powiedzieć, iż zgodnie z art. 104 k.p.a. decyzja jest aktem rozstrzygającym konkretną sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 1999 r., III SA 5191/1998, publ. LEX nr 38160). Wskazany dość nieudolnie przez organ odwoławczy jako podstawa prawna art. 30 ust. 7 ustawy stanowi, że właściwy organ może zgłosić sprzeciw i nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych w sytuacji, gdy roboty objęte są zgłoszeniem (można przyjąć, że omawiany artykuł stanowi pewnego rodzaju lex specialis do przepisów dotyczących pozwolenia na budowę). Uprawnienie to ma charakter uznaniowy, ale organ stosując ten przepis obowiązany jest, właśnie w związku z uznaniowym charakterem takiej decyzji, szczegółowo uzasadnić kryteria, którymi się kierował. Obejmować to winno m. in. wskazanie, że skala i wielkość robót budowlanych przy instalowaniu spornego pieca gazowego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska, albo zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz określenie rodzaju i przynajmniej potencjalnego zakresu powyższego oddziaływania. Rozstrzygnięcie to wymaga zatem szczegółowego przedstawienia ustawowych przesłanek, a te ostatnie powinny nawiązywać do przewidywanych ujemnych skutków realizacji inwestycji oraz je uprawdopodobnić. Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić należy, że takiego postępowania organ odwoławczy nie przeprowadził. Nie można bowiem uznać za wyczerpujące samego ogólnie sformułowanego stwierdzenia, iż planowane prace polegające na zainstalowaniu pieca gazowego centralnego ogrzewania stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ nie wykazał, że zagrożenie to realnie istnieje i stwarza oczywiste niebezpieczeństwo. Brak dokonania ww. ustaleń niewątpliwie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę fakt, iż obowiązek przeprowadzenia starannego postępowania dowodowego spoczywa przede wszystkim na organie pierwszej instancji, w ocenie sądu należało na gruncie art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylić decyzje obu instancji. W przedmiotowej sprawie, co ubocznie należy wskazać, organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdza, że strona nie przedstawiła wystarczających dokumentów, które mogłyby zobrazować warunki techniczne pomieszczenia, gdzie ma być zamontowany przedmiotowy piec. Sam organ nie zbadał okoliczności faktycznych, nie przeprowadził oględzin, z których wynikałyby ustalenia dotyczące faktycznego stanu pomieszczenia, warunków całego lokalu, stanu instalacji, itp. Powołał się natomiast na brak dokumentów jako na przyczynę, która uniemożliwiła mu zbadanie sprawy pod kątem bezpieczeństwa, jednocześnie dokonując kwalifikacji tego stanu faktycznego oraz wyprowadzając normatywną konsekwencję w postaci zgłoszenia sprzeciwu oraz nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o założone zagrożenie. Nie ulega wątpliwości, że to organ, aby zastosować art. 30 ust. 7 ustawy musi tak zbadać sprawę, czy zachodzą przesłanki do zastosowania tego artykułu i wyczerpującą je uzasadnić. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. wyrok Wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1031/05, publ. LEX nr 220797). Brak powyższych ustaleń mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dopiero w zależności od ich wyników należało dokonać oceny poprawności zgłoszenia oraz ustalić treść rozstrzygnięcia, a następnie samo rozstrzygnięcie poprawnie i wszechstronnie uzasadnić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji uwzględniając powyższe oceny i wnioski przeprowadzi w sposób właściwy postępowanie dowodowe, uczyni zadość wymogom i warunkom wskazanym w przepisach art. 7, 77, 80 k.p.a. W tym celu przeprowadzi postępowanie mające na celu określenie m.in.: jakie prace inwestor ma zamiar wykonać, czy inwestor ma zamiar skorzystać z instalacji już istniejącej, a jeżeli tak, to jaki jest jej stan, jaki charakter ma samo pomieszczenie, czy pomieszczenie gdzie ma być zamontowany piec spełnia wymogi określone przepisami prawa, itp. Tak zgromadzony materiał dowodowy podda stosownej ocenie i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnie sprawę. Swoje stanowisko w tej sprawie organy winny ponadto należycie i wszechstronnie uzasadnić, biorąc pod uwagę określone w treści art. 107 § 3 kpa składniki uzasadnienia prawnego oraz uzasadnienia faktycznego. Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.