II SA/Lu 485/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia 12 marca 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia 13 marca 2012 r., nr [...], nakazującej B. S. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku biurowego, usytuowanego na działce nr ewid. "a" przy ul. W. [...] w [...], na budynek mieszkalny, bez wymaganego pozwolenia właściwego organu, to jest nakazującej: wykonanie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną w branżach ogólnobudowlanej, sanitarnej i elektrycznej powyższego budynku, w terminie do dnia 30 lipca 2012 r. – uchylił wskazaną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązków do dnia 30 sierpnia 2013 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję. Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 2008 r., w którym organ ten zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z prośbą o wskazanie sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr ewid. "a", położonej przy ulicy W. [...] w [...], stanowiącej własność B. S. Postanowieniem z dnia 19 marca 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał właścicielce obiektu przedstawienie określonych dokumentów w terminie do 30 czerwca 2009 r. Wobec nie wykonania nałożonego obowiązku organ pierwszej instancji decyzją z dnia 10 lipca 2009 r., w oparciu o art. 71a ust. 4 powołanej ustawy, nakazał B. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wskazanego obiektu, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 2003 r., zgodnie z którym teren, na jakim położony jest ten budynek, przeznaczony był pod bazy i składy. Decyzją z dnia 14 września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w całości, a sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność wydania rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę prawną, to jest obowiązujący przed dniem 16 kwietnia 2004 r. art. 71 ustawy Prawo budowlane oraz nakazał wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę PINB miasta [...] decyzją z dnia 30 lipca 2010 r. nakazał B. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wskazanego obiektu, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 2003 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia 13 października 2010 r. organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 października 2011 r.: I. odmówił umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na działce nr ewid. "a", przy ul. W. [...] w [...], na budynek mieszkalny – na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.; II. nakazał B. S. wykonanie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną w branżach: ogólnobudowlanej, sanitarnej i elektrycznej omawianego budynku, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 grudnia 2011 r. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Uchylając powyższą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sprzeczne z prawem było oparcie rozstrzygnięcia tej decyzji zarówno o art. 105 § 1 K.p.a., jak i o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nakazał także organowi pierwszej instancji ustalanie, czy właścicielka działki nr ewid. "a" posiada decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z którą możliwe jest zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jeżeli B. S. decyzji takiej nie posiada, to, zdaniem organu odwoławczego, PINB miasta [...] winien umożliwić jej wystąpienie do właściwego organu o wydanie tej decyzji, zakreślając termin do złożenia wniosku. Dopiero w zależności od tych ustaleń organ pierwszej instancji będzie mógł wydać stosowne rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia 13 marca 2012 r. (omyłkowo wpisano datę "13 marca 2021 r."), na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał B. S. wykonanie i przedłożenie, w terminie do dnia 30 lipca 2012 r., inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych przy wspomnianym budynku wraz z opinią techniczną w branżach: ogólnobudowlanej, sanitarnej i elektrycznej. Zdaniem organu nałożony obowiązek wobec braku przesłanek stwierdzających naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym, ponieważ obecnie brak jest obowiązującego planu miejscowego, stanowi jedyną możliwość doprowadzenia istniejącego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 21 maja 2012 r. uchylił powyższą decyzję w całości i sprawę przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta [...] do ponownego rozpoznania. Podzielając pogląd organu pierwszej instancji co do konieczności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za błędne stanowisko tego organu, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym w tym trybie nie bada się kwestii dotyczącej zgodności dokonanej samowoli z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, istotne jest wyjaśnienie, czy B. S. posiada decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to czy jej osnowa daje podstawę do zalegalizowania obecnego sposobu użytkowania budynku czyli na cele mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi B. S. na powyższą decyzję organu drugiej instancji z dnia 21 maja 2012 r., uchylił tę decyzję w całości. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 marca 2013 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązków do dnia 30 sierpnia 2013 r., a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie to, jak podkreślił organ odwoławczy, jest uzasadnione wobec udowodnienia właścicielce działki nr ewid. "a" dokonania w latach 1994-1995 samowolnej zmiany sposobu użytkowania znajdującego się na tej działce budynku biurowego na budynek mieszkalny oraz wobec brakiem możliwości wyjaśnienia rodzaju i zakresu robót budowlanych wykonanych w tym budynku, co wynikało z uniemożliwienia inspektorom nadzoru budowlanego wstępu do tego obiektu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji podniósł, że w świetle ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie nabycia przez odwołującą się opisanej nieruchomości, nie była ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Sposób wykorzystywania budynku usytuowanego na tej nieruchomości został określony w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 27 czerwca 1994 r., której treść, jak wynika z aktu notarialnego z dnia 27 lipca 1994 r., rep. A nr [...], dotyczącego sprzedaży wyżej wymienionej nieruchomości, była znana B. S. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu fakt, że opublikowane w prasie lokalnej ogłoszenie o przetargu na zbycie tej nieruchomości nie wskazywało funkcji spornego budynku. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że B. S., jako uczestnik przetargu, miała zagwarantowaną możliwość uzyskania wszystkich informacji dotyczących wspomnianego obiektu budowlanego, w tym dotyczących sposobu jego dotychczasowego użytkowania. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji z dnia 12 marca 2013 r. złożyła B. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Skarżąca zarzuciła, iż wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego budynek na działce nr ewid. "a" nie narusza żadnych przepisów prawa, o czym świadczy treść księgi wieczystej dotyczącej tejże nieruchomości. Skarżąca oświadczyła, że przed przystąpieniem do przetargu otrzymała informację, iż nie ma żadnych przeszkód, by wystawiony na sprzedaż budynek mógł być przez nią użytkowany jako mieszkalny. Zdaniem skarżącej organy wypaczyły jej intencje i nienależycie wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Do skargi dołączyła poświadczone notarialnie kserokopie wspomnianej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 27 czerwca 1994 r. oraz zwrotnego poświadczenia odbioru w dniu 28 czerwca 1994 t. pisma adresowanego do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (k. 6-8 akt sąd.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Decyzją z dnia 13 marca 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] nakazał skarżącej wykonanie, w terminie do dnia 30 lipca 2012 r., inwentaryzacji robót budowlanych wraz z opinią techniczną w branżach ogólnobudowlanej, sanitarnej i elektrycznej dotyczących budynku, usytuowanego na działce nr ewid. "a" przy ul. W. [...] w [...], w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności, wyznaczając nowy termin wykonania obowiązków do dnia 30 sierpnia 2013 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję PINB. Organy administracji obu instancji oraz skład orzekający w niniejszej sprawie, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", związani są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 3 grudnia 2012 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 716/12, uchylającym opisaną wyżej decyzją organu drugiej instancji z dnia 21 maja 2012 r. Należy podkreślić, iż wszystkie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze zostały już rozstrzygnięte przez Sąd w uzasadnieniu tego wyroku. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że prawidłowe było wyrażone w decyzji [...]WINB w [...] z dnia 21 maja 2012 r. stanowisko, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, bez uzyskania pozwolenia właściwego organu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016). Sąd podkreślił, iż wbrew przekonaniu B. S. "wyrażonemu w skardze, wniosek ten znajduje uzasadnienie w zebranym przez organy materiale dowodowym. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym uchwalą Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 grudnia 1986 r. nr XV/91/86 ze zmianami zatwierdzonymi uchwalą Rady Miejskiej w [...] z dnia 21 października 1993 r. nr L/500/93 obowiązującym do 2003 r. obszar na którym znajduje się działka "a" oznaczony symbolami [...] przeznaczony był pod tereny przemysłu, składów oraz baz. Jako ustalenia realizacyjne wskazano "zakład naprawy samochodów, zakłady technicznej obsługi rolnictwa, budowy sieci energetycznej i składnica "Domu Książki’’ do adaptacji trwałej. Adaptacja stacji paliw typu II’’. Z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 27 czerwca 1994 r. o wygaśnięciu zarządu Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w stosunku do działki "a" jednoznacznie wynika, że działka ta jest zabudowana budynkiem biurowym (k. 371). Z jej uzasadnienia wynika, że nieruchomość ta była we władaniu Biura Zbytu Drewna w [...], które 1 stycznia 1969 r. po połączeniu z Okręgowym Przedsiębiorstwem Przemysłu Drzewnego w [...] utworzyło Okręgowe Przedsiębiorstwo Przemysłu Drzewnego w [...]. Działka ta została następnie przekazana Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w [...], a potem przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych na rzecz Skarbu Państwa. Fakt wykorzystywania budynku jako biurowego Dyrekcja potwierdziła w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. (k. 372). Również znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów i budynków z dnia 13 czerwca 2007r. ujawnia, że przedmiotowy budynek ma charakter biurowy (k. 304). Według pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 listopada 2007 r. (k.303) taki sposób wykorzystywania budynku został określony na podstawie operatu technicznego "Modernizacji budynków" dla obrębu [...] – [...], zarejestrowanego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 15 maja 2001 r.". Sąd wskazał również w uzasadnieniu omawianego wyroku, iż "odmiennego wniosku nie sposób wywieść z podnoszonej przez skarżącą okoliczności braku określenia budynku jako biurowego w ogłoszeniu o przetargu. Zauważyć bowiem trzeba, że w ogłoszeniu nie określa się także budynku jako mieszkalnego, a poza tym podanie przeznaczenia nieruchomości, nawet ewentualnego, na tereny przemysłowe, składowiska itp., jednoznacznie wskazuje także o możliwym sposobie wykorzystania budynku. Równie bezpodstawne jest upatrywanie wadliwości dokonanej przez organy oceny w fakcie umieszczenia budynku jako mieszkalnego w krajowym rejestrze urzędowego podziału terytorialnego kraju TERYT. Z pisma Dyrektora Centralnego Biura Spisowego z dnia 28 czerwca 2011 r. (k. 319) jasno wynika, że dane adresowe funkcjonujące w rejestrze zostały potwierdzone przez rachmistrza spisowego w czasie spisu przeprowadzonego w 2002 r. i zaktualizowane w styczniu 2011 r., a więc w czasie, gdy zmiana sposobu użytkowania budynku została już dokonana. Organy uznały bowiem, biorąc pod uwagę także datę zameldowania skarżącej w budynku w 1995 r., że zmiana sposobu użytkowania budynku z budynku biurowego na mieszkalny miała miejsce po zakupie budynku, w latach 1994 – 1995". Z powyższego, zdaniem składu orzekającego w sprawie II SA/Lu 716/12, wynika, że "organy słusznie zastosowały na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2. Przepis ten uprawnia organ do nałożenia na sprawcę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub części obiektu obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych względnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten bowiem tryb powinien mieć pierwszeństwo przed nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku". Powodem uchylenia poprzednio wydanej decyzji organu drugiej instancji z dnia 21 maja 2012 r. było natomiast błędne stanowisko tego organu co do obowiązku przedstawienia przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy, pozwalającej na ocenę możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku. Zdaniem Sądu nie można uznać, by tego rodzaju rozstrzygnięcie stanowiło warunek przeprowadzenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie. Wobec uniemożliwienia pracownikom organu nadzoru budowlanego dokonania oględzin wnętrza budynku na działce nr ewid. "a", w celu legalizacji robót budowlanych wykonanych przy tym obiekcie konieczne jest zaś, w ocenie składu orzekającego w sprawie II SA/Lu 716/12, przedłożenie przez inwestorkę stosownej dokumentacji, po zbadaniu której organ będzie mógł stwierdzić, "czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi stawiane przez Prawo budowlane w art. 5 § 1 tej ustawy, a więc przede wszystkim zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi, z zasadami wiedzy technicznej, z wymogami podstawowymi, w tym bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a także, czy roboty te zostały wykonane z poszanowaniem interesów osób trzecich". Oznacza to, że dopiero w razie przedłożenia przez skarżącą wymaganej dokumentacji możliwe będzie wyczerpujące i wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, to jest w szczególności ustalenie, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestorkę i w zależności od tego podjęcie dalszych rozstrzygnięć. Organ odwoławczy, orzekając ponownie w sprawie, uwzględnił ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wskazanym wyroku. Organ ten utrzymał bowiem w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] w części nakazującej skarżącej wykonanie inwentaryzacji robót budowlanych wraz z opinią techniczną w branżach ogólnobudowlanej, sanitarnej i elektrycznej dotyczących przedmiotowego budynku, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Decyzja organu pierwszej instancji została zaś uchylona wyłącznie w części dotyczącej terminu wykonania wskazanych wyżej obowiązków z uwagi na oczywisty fakt upływu tego terminu w dacie orzekania przez organ odwoławczy. W tym zakresie organ ten orzekł merytorycznie ustalając inny, późniejszy termin realizacji obowiązków przez skarżącą. Z powyższego wynika, że Sąd nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o złożone przez skarżącą kopie dokumentów w postaci decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 27 czerwca 1994 r. orzekającej o wygaśnięciu zarządu Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w stosunku do działki nr "a" w [...], przy ul. W. [...] oraz zwrotnego poświadczenia odbioru w dniu 28 czerwca 1994 t. pisma, prawdopodobnie tej decyzji, przez pracownika Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (k. 6-8 akt sąd.). Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. daje bowiem Sądowi możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, ale jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie ma wątpliwości, że taka konieczność nie zachodziła w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.