II SA/Lu 716/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 sierpnia 2008r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. wpłynęło pismo Prezydenta Miasta, w którym prosił o wskazanie sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr 6/1, położonej przy ulicy W. 8 w L., stanowiącej własność B. S. W toku postępowania ustalono, że działka 6/1 wraz ze wspomnianym budynkiem została zakupiona przez nią 27 lipca 1994r. od Starosty L. Od tego czasu budynek jest użytkowany jako budynek mieszkalny. Podczas oględzin przeprowadzonych 28 lipca 2011r. stwierdzono, że budynek jest dwukondygnacyjny, z podpiwniczeniem, o wymiarach 32,3 m x 7,7m, ma wykonaną termomodernizację, a wokół niego utwardzono plac z kostki brukowej. Budynek ma trzy wejścia, w tym dwa od strony podwórka, na piętro prowadzą schody o konstrukcji stalowej, natomiast na szczycie od strony południowo – wschodniej znajduje się wejście schodami zewnętrznymi do podpiwniczenia. Z ewidencji gruntów i budynków opatrzonej datą 13 czerwca 2007r., przekazanej przez Wydział Podatków Urzędu Miasta w dniu [...] wynika, że ma on charakter biurowy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L. LZM zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] nr [...] obowiązującym do 2003r., obszar na którym znajduje się działka 6/1 przeznaczony był pod tereny przemysłu, składów oraz baz. Jako ustalenia realizacyjne wskazano "zakład naprawy samochodów, zakłady technicznej obsługi rolnictwa, budowy sieci energetycznej, składnica Domu Książki do adaptacji trwałej, adaptacja stacji paliw typu II’’. Obecnie trwają prace planistyczne, w czasie których B. S. złożyła wniosek o przekształcenie terenu obejmującego jej działkę pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Według organu za przyjęciem, że w dacie zakupu budynek miał charakter biurowy przemawia również treść pisma Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia 2 listopada 2011r. i decyzja Urzędu Rejonowego w L. [...], z których jednoznacznie wynika, że nieruchomość położona przy ulicy W. 8 zabudowana jest budynkiem biurowym. W tych okolicznościach organ doszedł do wniosku, że właścicielka budynku dokonała samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania i decyzją z dnia 13 marca 2012r. ( błędnie wpisano datę 13 marca 2021r. ) na podstawie art. 51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane nakazał B. S. wykonanie i przedłożenie w terminie do dnia 30 lipca 2012r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych przy wspomnianym budynku wraz z opinią techniczną w branżach : ogólno - budowlanej, sanitarnej i elektrycznej. Zdaniem organu nałożony obowiązek wobec braku przesłanek stwierdzających naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym, ponieważ obecnie brak jest obowiązującego planu miejscowego, stanowi jedyną możliwość doprowadzenia istniejącego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję w całości i sprawę przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania. Także organ odwoławczy w oparciu o materiały zgromadzone w aktach sprawy uznał, że B. S. dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji biurowej na mieszkalną. Zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art. 2 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U Nr 93, poz. 888 ) przepisu art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei według art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust.1, odpowiednio stosuje się art. 50, art. 51 i art. 57 ust.7 tej ustawy. Podzielając pogląd organu i instancji co do konieczności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt.2 prawa budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za błędne stanowisko, według którego w postępowaniu naprawczym prowadzonym w powyższym trybie nie bada się kwestii dotyczącej zgodności dokonanej samowoli z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu, tak jak w rozpoznawanej sprawie, istotne jest natomiast wyjaśnienie, czy B. S. posiada decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to czy jej osnowa daje podstawę do zalegalizowania obecnego sposobu użytkowania budynku czyli na cele mieszkaniowe. Zdaniem organu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien w takiej sytuacji zobowiązać stronę do wystąpienia do właściwego organu o jej wydanie i przedłożenie w zakreślonym terminie. Decyzja ta będzie bowiem wskazywała, czy istniejący sposób zagospodarowania jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. W przypadku bowiem braku planu miejscowego funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy przejmują decyzje administracyjne. Stanowisko powyższe, według organu odwoławczego, znajduje uzasadnienie w treści §§ 9 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ( Dz. U Nr 120, poz. 113 ), według których zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi być zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. S. zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nałożenie na nią obowiązków, które nie mogą być wynikiem legalnego nabycia nieruchomości od Skarbu Państwa. W mniemaniu skarżącej sprawa powinna być umorzona, a nie przekazywana do ponownego rozpatrywania. Podkreśliła, że organy usiłowały wmówić jej różne rzeczy lub przedstawiać stan faktyczny w sposób umożliwiający manipulowanie przy prawie własności jej nieruchomości. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do określenia rodzaju budynku, oceny postępowania wieczystoksięgowego i postępowania przetargowego. Dowodziła, że nie kupowała budynku biurowego i nie mogła zmienić jego przeznaczenia na budynek mieszkalny. Opierała się na ogłoszeniu i nie była zainteresowana historią budynku, podobnie jak nie interesował jej obieg dokumentów pomiędzy byłym zarządcą, a zbywcą nieruchomości. Zaznaczyła, że popełniony w 2000r. błąd przy sporządzaniu operatu technicznego modernizacji budynków inicjujący wpis w ewidencji gruntów i budynków w 2007r. jej budynku jako biurowego powinien zostać usunięty w trybie innej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoją dotychczasową argumentację wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przypomnieć trzeba, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wielokrotnie wyrażano pogląd, zgodnie z którym wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stąd też organ drugiej instancji nie może ograniczać się jedynie do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasadą jest, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całym jej zakresie, co następuje, stosownie do treści art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wyrażone w art. 138 § 2 kpa uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w powyższym kontekście musi być zatem traktowane jest istotny wyjątek. Konsekwencją powyższego założenia jest jednak konieczność ścisłej interpretacji przesłanek umożliwiających jego zastosowanie, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 kpa nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone ( Wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008r. I OSK 1484/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2000r. II SA 2722/99 LEX Nr 53452 ). Z treści tego przepisu sądzić z kolei należy, że chodzi tu o taki stopień naruszenie przepisów postępowania, który powoduje niewyjaśnienie sprawy w całości, a tym samym wykluczona jest możliwość zastosowania art. 136 kpa, w granicach którego organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób podzielić zapatrywania organu, aby opisane w decyzji okoliczności stanowiły wystarczające przesłanki do zastosowania wspomnianego przepisu, którego podstawą jest przekonanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podzielić przede wszystkim należy zapatrywanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, bez uzyskania pozwolenia właściwego organu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanej zmiany, przez którą stosownie do art. 71 ust.2 pkt.1 rozumiało się przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, a także podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno – sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Wbrew jej przekonaniu wyrażonemu w skardze, wniosek ten znajduje uzasadnienie w zebranym przez organy materiale dowodowym. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta LZM zatwierdzonym uchwalą Miejskiej Rady Narodowej ie z dnia [...] nr [...] ze zmianami zatwierdzonymi uchwalą Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] obowiązującym do 2003r. obszar na którym znajduje się działka 6/1 oznaczony symbolami VI A 20 PSB IV przeznaczony był pod tereny przemysłu, składów oraz baz. Jako ustalenia realizacyjne wskazano "zakład naprawy samochodów, zakłady technicznej obsługi rolnictwa, budowy sieci energetycznej i składnica "Domu Książki’’ do adaptacji trwałej. Adaptacja stacji paliw typu II’’. Z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] o wygaśnięciu zarządu Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych stosunku do działki 6/1 jednoznacznie wynika, że działka ta jest zabudowana budynkiem biurowym ( k. 371 ). Z jej uzasadnienia wynika, że nieruchomość ta była we władaniu Biura Zbytu Drewna, które 1 stycznia 1969r. po połączeniu z Okręgowym Przedsiębiorstwem Przemysłu Drzewnego utworzyło Okręgowe Przedsiębiorstwo Przemysłu Drzewnego. Działka ta została następnie przekazana Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych, a potem przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych na rzecz Skarbu Państwa. Fakt wykorzystywania budynku jako biurowego Dyrekcja potwierdziła w piśmie z dnia 2 listopada 2011r. ( k. 372 ). Również znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów i budynków z dnia 13 czerwca 2007r. ujawnia, że przedmiotowy budynek ma charakter biurowy ( k. 304). Według pisma Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2007r. ( k.303 ) taki sposób wykorzystywania budynku został określony na podstawie operatu technicznego " Modernizacji budynków" dla obrębu 19 – M. T., zarejestrowanego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 15 maja 2001r. Odmiennego wniosku nie sposób wywieść z podnoszonej przez skarżącą okoliczności braku określenia budynku jako biurowego w ogłoszeniu o przetargu. Zauważyć bowiem trzeba, że w ogłoszeniu nie określa się także budynku jako mieszkalnego, a poza tym podanie przeznaczenia nieruchomości, nawet ewentualnego, na tereny przemysłowe, składowiska itp., jednoznacznie wskazuje także o możliwym sposobie wykorzystania budynku. Równie bezpodstawne jest upatrywanie wadliwości dokonanej przez organy oceny w fakcie umieszczenia budynku jako mieszkalnego w krajowym rejestrze urzędowego podziału terytorialnego kraju TERYT. Z pisma Dyrektora Centralnego Biura Spisowego z dnia 28 czerwca 2011r. ( k.319 ) jasno wynika, że dane adresowe funkcjonujące w rejestrze zostały potwierdzone przez rachmistrza spisowego w czasie spisu przeprowadzonego w 2002r. i zaktualizowane w styczniu 2011r., a więc w czasie, gdy zmiana sposobu użytkowania budynku została już dokonana. Organy uznały bowiem, biorąc pod uwagę także datę zameldowania skarżącej w budynku w 1995r., że zmiana sposobu użytkowania budynku z budynku biurowego na mieszkalny miała miejsce po zakupie budynku, w latach 1994 - 1995. W tej sytuacji organy słusznie zastosowały na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2. Przepis ten uprawnia organ do nałożenia na sprawcę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub części obiektu obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych względnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten bowiem tryb powinien mieć pierwszeństwo przed nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Zgodzić się należy z Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że pod pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozumieć należy także zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisami prawa miejscowego kształtującymi lad urbanistyczny na terenie gminy ( por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009r. II OSK 534/08 CBOSA ). W tym jednak przypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący obszar na którym położona jest działka 6/1 wraz ze spornym budynkiem, wygasł z dniem 1 stycznia 2003r., co oznacza, że nie mógł stanowić podstawy dla oceny dokonywanej w powyższym trybie przez organy rozpoznające sprawę. Nie można natomiast akceptować stanowiska organu, według którego w takiej sytuacji warunkiem przeprowadzenia postępowania naprawczego powinno być przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, pozwalającej na ocenę możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku. Przypomnieć należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. ( P 37/06 OTK-A 2007/11/160) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. Nie tworzy porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego. Na tak ukształtowany charakter decyzji o warunkach zabudowy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2012r. ( II OSK 1009/11 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) dowodząc, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie można żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Pogląd ten sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela. Warto przy tym zauważyć, że nawet przyjmując możliwość żądania przedstawienia wspomnianej decyzji stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji także nie może zostać uznane za trafne. Zakłada ono bowiem, że w każdym postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 51 prawa budowlanego decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna. Jednak w orzecznictwie konsekwentnie utrzymywany jest pogląd, według którego decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych ( wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009r. II OSK 1802/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Dla oceny zatem, jakie roboty budowlane zostały wykonane i czy w ogóle w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku były one prowadzone, należałoby także wcześniej zażądać stosownych ekspertyz i ocen technicznych. Zgodzić należy się również z poglądem, stosownie do którego w oparciu o art. 51 ust.1 pkt.2 można żądać ekspertyz i ocen technicznych, skoro przepis ten umożliwia nałożenie wykonania, obok robót budowlanych, także określonych czynności. Sąd w niniejszym składzie podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 24 listopada 2011r. ( II OSK 1666/10 ), 20 października 2011r. ( II OSK 1497/10 ), 26 stycznia 2011r. ( II OSK 165/10 wszystkie opublikowane w CBOSA ), zgodnie z którymi pojęcie obowiązku wykonania czynności trzeba oceniać stosownie do okoliczności. Mogą one polegać zarówno na przedłożeniu ocen jak i wykonaniu robót budowlanych. Z akt wynika, że pracownikom organu nie umożliwiono dokonania oględzin wnętrza budynku, nie wiedzą, jakie roboty zostały przeprowadzone, czy wymagały zgłoszenia lub pozwolenia. W tej sytuacji uzasadnione jest przekonanie, że dopiero przedłożenie dokumentacji pozwoli na ustalenie stanu faktycznego i podjęcie dalszych rozstrzygnięć. W warunkach rozpoznawanej sprawy będzie chodziło o zbadanie w oparciu o przedstawioną dokumentację, czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi stawiane przez Prawo budowlane w art. 5 § 1 tej ustawy, a więc przede wszystkim zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi, z zasadami wiedzy technicznej, z wymogami podstawowymi, w tym bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a także, czy roboty te zostały wykonane z poszanowaniem interesów osób trzecich. Powyższe oznacza jednak, jak już wskazano, że nie było podstaw do zastosowania trybu kasacyjnego określonego w art. 138 § 2 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) zaskarżoną decyzję należało uchylić.