II SA/Lu 485/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]., nr [...] Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. G. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust.2, art. 4 ust.2, ust. 3, art. 5 ust.3, art. 13 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 27 ust. 3, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.), dalej jako "u.p.p.w.d."- utrzymało w mocy wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję z dnia [...] r., nr [...]- [...], wydaną z up. Prezydenta Miasta L. przez Kierownika sekcji ds. świadczeń socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Nr [...] w L.. Wskazaną decyzją organ I instancji: 1. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r., nr [...] przyznającą na N. G. świadczenie wychowawcze na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; 2. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na N. G. na okres od 1 maja 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. 3. przyznał świadczenie wychowawcze na N. G. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. w wysokości [...] zł i na okres od 1 stycznia 2017r. do 30 września 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. organ przyznał P. G. na córkę N. G. na okres od 1 kwietnia 2016r. do 30 września 2017r. świadczenie wychowawcze w wysokości [...] zł miesięcznie, mając na uwadze, że dochód trzyosobowej rodziny P. G. w 2014r. wynosił [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie i obejmował świadczenia z funduszu alimentacyjnego na córkę N. G. i syna B. G. w łącznej wysokości [...] zł (7200 zł: 12 miesięcy = [...] zł : 3 osoby w rodzinie = [...] zł). Ubiegając się o świadczenia na kolejny okres, P. G. złożył w dniu [...] marca 2017 r. oświadczenie, że od dnia [...] marca 2016r. podjął pracę na umowę zlecenie w firmie [...]", którą wykonywał w [...] od [...] marca 2016r. do [...] kwietnia 2016r.; załączył kserokopię umowy potwierdzającą zatrudnienie w okresie od [...] marca 2016r. do [...] grudnia 2016r. Następnie w dniu [...] kwietnia 2017r. do organu wpłynęło zaświadczenie o dochodzie osiągniętym za kwiecień 2016r. w wysokości [...] zł netto. Odnosząc się do tego zaświadczenia P. G. wyjaśnił, że rozpoczęcie pracy na terenie [...] nastąpiło [...] kwietnia 2016r., bowiem dni [...] i [...] marca 2016r. były dniami przeznaczonymi na dojazd. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej, organ I instancji decyzją z dnia [...]. zmienił decyzję własną z dnia [...]. w ten sposób, że jako okres pobierania świadczenia wychowawczego wskazał: okres od 1 kwietnia 2016r. – 30 kwietnia 2016r. i okres od 1 stycznia 2017r. do 30 września 2017r.; decyzję tę utrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednak wyrokiem z dnia 29 marca 2018r. sygn. akt II SA/Lu 1146/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium. Zdaniem Sądu "bezsporne jest, że miesięczny dochód na członka rodziny skarżącego w roku 2014 nie przekroczył kryterium dochodowego, które wynosi [...] zł na osobę w rodzinie. Nie budzi też wątpliwości okoliczność, że skarżący był zatrudniony od dnia [...] marca 2016r. do [...] grudnia 2016r. przez [...] [...] i z tego tytułu w kwietniu 2016r. osiągnął dochód w wysokości [...] zł netto. Uzyskanie tego dochodu spowodowało utratę prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 maja 2016r. do 31 grudnia 2016r. Dochód wyliczono zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. doliczając do dochodu za 2014r. dochód osiągnięty za kwiecień 2016 r. w wysokości [...] zł. Po zsumowaniu tych dochodów dochód na osobę w rodzinie skarżącego wyniósł [...] zł, przekraczając kryterium dochodowe, które dla rodziny w dacie orzekania przez organ II instancji wynosiło [...] zł (800 zł x 2 osoby, tj. bez syna [...]). Organy przyjęły, że miesiącem, w którym skarżący rozpoczął pracę dla [...]", był marzec 2016 r. - w aktach sprawy zamieszczone jest zaświadczenie pracodawcy, z którego wynika, że skarżący rozpoczął pracę w dniu [...] marca 2016 r., a wynagrodzenie za pracę za marzec 2016 r. wyniosło [...] zł. Tymczasem z treści umowy zlecenia zawartej pomiędzy skarżącym a agencją wynika, że "wynagrodzenie będzie wypłacane za każdy faktycznie przepracowany dzień u [...], przy czym za pierwszy dzień pracy uznaje się następny dzień po odjeździe poprzedniej [...] lub następny dzień po przybyciu na miejsce pracy bez aktualnej [...]" (§ 4 pkt 6 umowy). W umowie przewidziano również zwrot kosztów podróży pracownika do miejsca i z miejsca pracy do wysokości [...] EURO, który pokrywa pracodawca (§ 4 pkt 7 umowy).W oświadczeniu zamieszczonym w aktach sprawy skarżący wskazał, że pracę dla [...] rozpoczął nie w marcu 2016 r., ale w dniu [...] kwietnia 2016 r., zaś dni [...] i [...] marca 2016 r. były dniami przeznaczonymi na dojazd do [...]. Zdaniem Sądu, ustalenie, czy skarżący rozpoczął pracę w marcu, czy w kwietniu 2016 r. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. jest mowa o "dochodzie członka rodziny, powiększonym o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu". Organy nie poczyniły wystarczających starań w celu wyjaśnienia tego aspektu sprawy, arbitralnie przyjmując rozwiązanie niekorzystne dla skarżącego, tj. do dochodu za 2014 r. doliczyły mu dochód z miesiąca kwietnia 2016r. Analiza materiału dowodowego sprawy nasuwa wątpliwości, które nie zostały usunięte przez organ II instancji, a które skutkują uznaniem, że zaliczenie do dochodu rodziny kwoty [...]zł było co najmniej przedwczesne". W związku z powyższym wyrokiem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...]. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W toku ponownego postępowania w dniu [...] marca 2019r. wpłynęło zaświadczenie z [...] potwierdzające, że podjęcie pracy przez P. G. na terenie [...] nastąpiło od dnia [...] marca 2016r., a miesiącem następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu był kwiecień 2016r. Organ ponownie ustalił więc dochód rodziny P. G. za 2014r. uwzględniając dochód uzyskany przez niego w [...] za pracę w [...], wyliczając go następująco: dochód za rok 2014 z tytułu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci: N. G. i B. G. w łącznej wysokości [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł + dochód osiągnięty przez P. G. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. za kwiecień 2016r. w [...]" w wysokości [...] zł = [...] zł : 3 osoby w rodzinie = [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W konsekwencji organ stwierdził, że taki dochód nie kwalifikuje strony do pobierania świadczenia wychowawczego w okresie od 1 maja 2016r. do 31 grudnia 2016r. Ponadto ustalił, że od listopada 2016r. ze składu rodziny został wyłączony syn B. G., a więc dochód dzielony na dwie osoby był jeszcze wyższy i wynosił [...] zł (dochód z tytułu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na N. G. w wysokości [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł + dochód osiągnięty przez P. G. za kwiecień 2016r. w [...]" w wysokości [...] zł = [...] zł : 2 osoby w rodzinie = [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie). Organ wskazał również, że z dniem 31 grudnia 2016r. P. G. utracił zatrudnienie w [...] i podjął je ponownie z dniem 2 kwietnia 2017r., a dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. maj 2017r. wyniósł [...] zł netto. Dochód rodziny po uwzględnieniu dochodu utraconego spowodowanego utratą zatrudnienia kształtował się następująco: dochód za rok 2014 osiągnięty z tytułu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę N. G. w wysokości [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł : 2 osoby w rodzinie = [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a więc uprawniał skarżącego do świadczenia wychowawczego na N. G. od stycznia 2017r. Uprawnienia tego nie zniweczył dochód uzyskany w [...] od kwietnia 2017 r., gdyż dochód rodziny po uwzględnieniu dochodu uzyskanego kształtował się następująco: dochód za rok 2014 z tytułu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę N. G. w wysokości [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł + dochód uzyskany przez P. G. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. maj 2017r. w wysokości [...] zł = [...] zł : 2 osoby w rodzinie = [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...]. i odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1 maja 2016r. do 31 grudnia 2016r., przyznając jednocześnie świadczenie wychowawcze na okres od 1 do 30 kwietnia 2016 r. oraz na okres od 1 stycznia 2017r. do 30 września 2017r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania P. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że z zaświadczenia o zatrudnieniu z dnia 23 kwietnia 2019 r. wynika, że P. G. był zatrudniony [...] w [...] w okresach: 30 marca 2016 r. - 31 grudnia 2016 r. (podjęcie pracy nastąpiło 31 marca 2016 r.) oraz 2 kwietnia 2017r. – 31 grudnia 2017 r. (podjęcie pracy nastąpiło 5 kwietnia 2017 r.). Wyliczenie dochodu przez organ I instancji jest prawidłowe, zgodne z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., z którego wynika, że ustalenie dochodu następuje nie w związku z podjęciem zatrudnienia, ale w związku z uzyskaniem dochodu. Skoro P. G. podjął zatrudnienie w dniu 31 marca 2016 r., a dochód za kwiecień 2016 r., tj. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu wyniósł [...] zł, to od maja 2016 r. świadczenie wychowawcze mu nie przysługiwało ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. G. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ bezzasadnie pozbawił go świadczenia wychowawczego. Przyznał, że w dniu 29 marca 2016 r. podpisał umowę z firmą [...] jednak faktyczne wykonywanie pracy rozpoczął dopiero w kwietniu, a dochód za ten miesiąc uzyskał w maju, a więc to ten dochód powinien być uwzględniany przy ustalaniu okresu prawa do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. Poza tym, w świetle tego przepisu uzyskany dochód mógłby być uwzględniony tylko wówczas, gdyby był uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Łd758/16 - dla uwzględnienia dochodu uzyskanego niezbędne jest potwierdzenie, że dochód ten uzyskiwany jest w dacie przyznawania świadczenia i to w tej samej wysokości, jak w miesiącu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. Tylko wówczas w pełni zostanie spełniona przesłanka uwzględnienia realnego poziomu dochodów potencjalnych świadczeniobiorców. Warunku tego skarżący natomiast nie spełnił, gdyż niewątpliwie nie uzyskiwał w okresie zatrudnienia w [...]" w takiej samej kwocie jak za miesiąc kwiecień 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej; sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") - stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 924), na podstawie którego orzekały organy stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu (...). W świetle art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. - w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W orzecznictwie utrzymuje się, że w takim razie do dochodu rodziny należy dodać miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny i dopiero uzyskaną w ten sposób sumę podzielić na liczbę członków rodziny ( wyroki NSA z dnia I OSK 160/17, 3 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2447/14, 3 marca 2016 r. I OSK 1283/14, 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1914/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Dla uzasadnienia tego stanowiska podkreśla się, że organy dla ustalenia sytuacji materialnej strony powinny brać pod uwagę sytuację faktyczną, jak najbliższą dacie orzekania. Przyjęcie zaś, że dochód członka rodziny ustala się m.in. w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jest jedynie sposobem bardziej wszechstronnego, a zatem bardziej miarodajnego poznania sytuacji materialnej danej osoby i jej rodziny. Pozwala bowiem na dokonanie ustaleń, odnoszących się do pewnego, dłuższego okresu czasu, a jednocześnie bliskiego dacie orzekania. Skorygowanie jednak wysokości dochodów osiągniętych w poprzednim roku, poprzez uwzględnienie danych, odnoszących się do dochodów, jak najbardziej aktualnych, bo osiągniętych po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.) dobitnie dowodzi, że intencją ustawodawcy było, aby w tego rodzaju sprawach organ brał pod uwagę sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jak najbardziej bieżącą. Powyższa interpretacja wspomnianego przepisu wydaje się jasna dla organów, nie była kwestionowana również przez skarżącego. Spór koncentruje się natomiast wokół tego, czy przepis ten w ogóle ma zastosowanie w sprawie, a więc, czy dochód skarżącego powinien był wyliczony z uwzględnieniem zmian w strukturze dochodów rodziny, które winny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Trafne jest spostrzeżenie organu odwoławczego, według którego ustalenie dochodu następuje nie w związku z podjęciem zatrudnienia, ale w związku z uzyskaniem dochodu. Wydaje się to oczywiste, jeśli zważyć, jak już wspomniano, że chodzi o ustalenie dochodu faktycznie uzyskiwanego. Prawdą jest, że według zaświadczenia [...] [...] kwietnia 2017r. skarżący był zatrudniony od [...] marca 2016r. do [...] grudnia 2016r. na podstawie umowy zlecenia na stanowisku [...]. Za marzec osiągnął przychód brutto w kwocie [...]zł, w kwietniu [...] zł natomiast za maj [...] zł. Od każdej z tych kwot były pobierane składki ZUS. Z zaświadczenia wynika ponadto, że w marcu i kwietniu 2016r. świadczył usługi za granicą. Jednak z kolejnego zaświadczenia z [...] maja 2017r. wynika, że wynagrodzenie za marzec i kwiecień 2016r. zostało wypłacone łącznie w gotówce dopiero [...] maja 2016r. Oznacza to, że dopiero w tej dacie otrzymał dochód w rozumieniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.. Od 1 maja 2016r. do 31 grudnia 2016r. wypłacano mu także [...] zł brutto ( [...] zł netto ) z tytułu tzw. gotowości do świadczenia usług. Kwota ta była jednak przekazywana na pokrycie zaległych należności alimentacyjnych. W tej sytuacji pierwszym miesiącem, o którym mowa w art. art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. powinien być maj 2016r., kolejnym zaś czerwiec 2016r. i dochód uzyskany w tym miesiącu powinien zostać doliczony do dochodu członka rodziny skarżącego. Co więcej ze wspomnianego przepisu wynika jasno, że takiego "dodania" dokonuje się, jeżeli dochód "uzyskany" jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Jak już wspomniano istotą tego przepisu jest "uzyskiwanie dochodu", nie zaś sam fakt zatrudnienia, a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Zatem przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji eliminuje możliwość powiększenia dochodu o dochód uzyskany w przypadku, gdy nie jest on już uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia. Oznacza to, że dochód uzyskany w maju 2016r. powinien być nadal uzyskiwany także w dacie ustalenia lub weryfikacji świadczenia, przy czym bez znaczenia jest jego wysokość, jeśli tylko zostaje zachowana jego tożsamość. W sprawie skarżącego z tytuły świadczonych usług wynagrodzenie otrzymał jedynie w maju 2016r., pozostała zaś kwota wiązała się z gotowością do rekrutacji ( § 5 umowy zlecenia ). Jest jasne, że skoro skarżący nie otrzymywał już wynagrodzenia za świadczenie usług opiekuńczych w kolejnych miesiącach, kwota uzyskana w maju 2016r., również z tego powodu nie mogła zostać zaliczona do dochodu rodziny, jak przyjęły organy. Okoliczność uzyskania dochodu przez skarżącego z tytułu wykonywania usług opiekuńczych w [...] w 2016r. w świetle materiału dowodowego nieprawidłowo została zatem oceniona jako nowa istotna okoliczność w sprawie, nieznana organowi, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nie istniały zatem podstawy do wznowienia postępowania w sprawie i oceny jej wpływu na poprawność decyzji wydanej w sprawie. W konsekwencji wadliwie zastosowano art. 151 §1 pkt 2 kpa uchylając decyzję z [...] r. i ponownie merytorycznie rozpoznając sprawę. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 1235 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L..