II SA/Lu 486/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA (del) Dorota Chobian (sprawozdawca), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant St. sekr. sąd. Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz A. K. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W złożonym i zarejestrowanym pod Nr 15 zarzucie do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zagospodarowania przestrzennego Gminy A. K. zakwestionował planowane wytyczenie drogi szybkiego ruchu S-17 Warszawa-Lublin-Hrebenne, przylegającej bezpośrednio do stanowiącej jego własność działki Nr 856/9 podnosząc, iż na tej nieruchomości w 2002 r. zakończył budowę domu. Projektowany przebieg drogi narusza jego uprawnienia wynikające z dotychczasowych planów zagospodarowania przestrzennego, które nie przewidywały tras komunikacyjnych przy jego nieruchomości. Skarżący wskazał, iż w pobliżu zabudowanych obszarów, przez które ma przebiegać trasa drogi S-17 znajduje się dwukilometrowy obszar pól nie przewidzianych pod zabudowę i w związku z tym wnioskował o przesunięcie trasy drogi na ten teren. Uchwałą Nr IV/31/2003 z dnia 31 stycznia 2003 r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) odrzuciła w całości zarzut A. K.. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przebieg projektowanej drogi S-17 został ustalony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r. w sprawie ustalenia sieci dróg ekspresowych i autostrad (Dz.U. Nr 12, poz. 63) a przebieg drogi uzyskał pozytywne uzgodnienie Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w L. Trasę drogi przewidziano w projekcie planu wraz z ustaleniami warunków zabudowy terenu w pasie 150 m. Trasę wybrano z kilku wariantów jako wariant jedyny z możliwych, spełniający wymogi art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt został poprzedzony analizą i opracowaniami studialno-technicznymi, wykonanymi przez Biuro Planowania i Rozwoju W.. Droga przebiega także przez sąsiednie gminy, z którymi uzgodnione zostały punkty wejścia i wyjścia na teren gminy "uniemożliwiając dalsze korekty". Przedstawione w wyłożonym planie rozwiązania techniczne drogi S-17 są najkorzystniejsze pod względem przyrodniczym, funkcjonalnym, przestrzennym i ekonomicznym. Jako uzasadnienie prawne uchwały wskazano, że planowana droga została ustalona w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r. a jej parametry określone zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430). W skardze na tę uchwałę A. K. zarzucił "naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie uzasadnienia uchwały wewnętrznie sprzecznego i niespójnego oraz niepełnego w części faktycznej" bowiem nie zawiera ono wyjaśnienia, dlaczego droga nie może być przesunięta na teren niezabudowany. Skarżący podniósł, iż w 2000 r. otrzymał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego i udostępniony mu wówczas do wglądu plan zagospodarowania terenu nie zawierał żadnych zapisów wskazujących na to, że przez jego działkę lub w jej pobliżu mocą aktu wyższego rzędu ma przebiegać droga ekspresowa. Zdaniem skarżącego usytuowanie drogi według projektowanej trasy jest sprzeczne z art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ powoduje potrzebę znacznej ingerencji w istniejący stan i wyburzenie zabudowy, narusza walory krajoznawcze – przebiegając przez grzbiet wzgórza – podczas gdy może przebiegać dołem, gdzie byłaby mniej widoczna, zagraża bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi i narusza prawo własności powodując konieczność wyburzenia nowowzniesionych budynków podczas, gdy przesunięcie drogi o około 200 m spowodowałoby, iż przebiegałaby ona przez tereny niezabudowane. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, przyznając, iż stosownie do projektowanej zmiany planu zagospodarowania działka skarżącego znalazła się pomiędzy osią drogi S-17 a granicą pasa zieleni izolacyjnej w obszarze całkowitego zakazu zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2004 r. oddalił skargę wskazując w uzasadnieniu, że Gmina działała w granicach przysługującego jej uznania którego nie nadużyła skoro przebieg drogi został uregulowany aktem wyższego rzędu, a nadto, skoro został ustalony w porozumieniu z wszystkimi podmiotami wymaganymi ustawą jako jedyny z możliwych. W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. K. zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na jego niezastosowaniu, art. 4 ust. 1 tej samej ustawy poprzez jego błędną wykładnię a także błędną wykładnię art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) jak również naruszenia art. 64 Konstytucji. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z § 2 tego artykułu oraz w zw. z art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały czyni zadość wymogom tego ostatniego przepisu. Wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zaskarżona uchwała nie zawiera bowiem uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż ta jej część, którą oznaczono jako uzasadnienie nie nawiązuje do treści zarzutu i nie wyjaśnia przyczyn, jakie spowodowały odrzucenie zarzutu. Skarżący wnosił o odsunięcie trasy na teren niezabudowany, położony po przeciwnej stronie łuku wyznaczającego przebieg autostrady, który wypukłością zbliżony został do terenów zabudowanych. Wymagałoby to jedynie zmniejszenie promienia łuku a nie zmiany uzgodnionych z sąsiednimi gminami punktów wejścia i wyjścia autostrady na teren Gminy [...]. Wskazane w uzasadnieniu uchwały i powtórzone w motywach wyroku stwierdzenie, że uzgodnione wejścia i wyjścia autostrady na teren gminy uniemożliwiają dokonanie jakichkolwiek korekt trasy autostrady, przebiegającej przez teren Gminy , nie poparte żadną argumentacją odnoszącą się do treści zarzutu i zawartego w nim postulatu, który nie dotyczy punktu wejścia i wyjścia na teren gminy lecz środkowej części trasy wytyczonej przez ten teren, należy ocenić jako stwierdzenie arbitralne i gołosłowne. Nie stanowi żadnego ograniczenia dla wytyczenia szczegółowego autostrady powołane w uchwale rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 120 poz. 1283 ze zm.) rozporządzenie to bowiem nie wyznacza ani poszczególnych gmin i miejscowości znajdujących się przy trasie, ani też nie określa jej szczegółowego przebiegu. W konsekwencji nieustosunkowania się Rady Gminy do zarzutu skarżącego i nieuzasadnienia uchwały o odrzuceniu wbrew wymaganiom art. 24 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, skarżący został pozbawiony możliwości rzeczywistego skorzystania z gwarantowanej mu ochrony interesów prawnych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) który w niniejszej sprawie ma zastosowanie na podstawie art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga Rada Gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazywał na to, iż rada gminy rozpoznając zarzut do projektu planu nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione zawarte w zarzucie propozycje (por. m.in. wyrok NSA IV SA 1638/98 z dnia 3 listopada 1999 r.). W niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Słusznie skarżący zarzucił, iż jest ono ogólnikowe i nie wyjaśnia dlaczego droga nie może być przesunięta na teren niezabudowany. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przepisy także w żaden sposób nie uzasadniają tego, że planowana droga szybkiego ruchu musi przebiegać w taki sposób, że nowowzniesiony budynek skarżącego znajdzie się na obszarze całkowitego zakazu zabudowy podczas, gdy obok znajdują się tereny niezabudowane. Rada Gminy uzasadniając swoje stanowisko powołała się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1996 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 12 poz. 63) wskazując, iż to zgodnie z nimi został ustalony ciąg planowanej drogi ekspresowej S-17 na terenie gminy. Rozporządzenie to w załączniku, odnośnie drogi S-17 przewiduje jedynie, iż ma ona przebiegać z Warszawy przez Konotopę-Marki-Zakręt-Lublin-Zamość-Hrebenne. Skoro więc przepisy tego aktu nawet nie wskazują, że droga ta ma być wytyczona przez Gminę N., nie mogą w żaden sposób uzasadniać, dlaczego ma ona przebiegać przez nieruchomość skarżącego a nie przez teren niezabudowany. Dlatego też zgodnie z art. 147 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 z późn. zm.) i w zw. z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, zaś na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a. orzekł, iż nie może być ona wykonana. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 ustawy P.p.s.a.