II SA/Lu 486/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 7 lit. a i art. 9 ust. 2, ust.4a ustawy z dnia 7 września 2017 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 670 ze zm), dalej jako "u.p.o.u.a." - utrzymało w mocy wydaną z up. Prezydenta Miasta L. przez Kierownika działu ds. osób zobowiązanych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. decyzję z dnia [...] r., nr [...]- [...], ustalającą nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz N. G. za okres od [...] maja 2016 r. do [...] września 2016 r. w łącznej wysokości [...] zł oraz orzekającą o zwrocie tej kwoty wraz z odsetkami. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. organ przyznał P. G. na rzecz córki N. G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] października 2015 r. do [...] września 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W decyzji strona została pouczona, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznania świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organ wypłacający świadczenia. Następnie organ powziął informację, że P. G. w okresie od [...] r. do [...] r. pozostawał w zatrudnieniu na podstawie umowy zlecenia z dnia [...] r. zawartej z [...]". Z tego tytułu uzyskał dochód w kwietniu 2016 r. w wysokości [...] zł, co spowodowało, że dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł ([...] : 3 osoby = [...] zł) i przekroczył kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. organ ustalił i zażądał zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, a decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy tę decyzję. Następnie wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1147/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium. Sąd uznał, że bezsporne jest, że miesięczny dochód rodziny skarżącego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2014, wyniósł [...] zł na osobę. Nie budzi też wątpliwości okoliczność, że skarżący był zatrudniony od dnia [...]. przez [...] na podstawie umowy zlecenia na stanowisku opiekuna domowego. Z tytułu tego zatrudnienia w kwietniu 2016 r. osiągnął dochód w wysokości [...] zł netto. Uzyskanie tego dochodu, zdaniem organów obu instancji, spowodowało utratę przez skarżącego prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016 r. (art. 9 ust. 4a w związku z art. 18 ust. 5 u.p.o.u.a.). Organy uznały bowiem, że zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny skarżącego i działając na podstawie art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a., do dochodu rodziny skarżącego w kwocie [...]zł miesięcznie dodały dochód osiągnięty przez skarżącego w [...] za kwiecień 2016 r. w wysokości [...] zł. Po zsumowaniu tych dochodów organy przyjęły dochód na osobę w rodzinie skarżącego w kwocie [...]zł [...] : 3), co przekracza kryterium dochodowe, które dla rodziny w dacie orzekania przez organ drugiej instancji wynosiło [...] zł ([...] zł x 3). Analiza materiału dowodowego sprawy, na podstawie której organ pierwszej instancji dokonał powyższych ustaleń, nasuwa wątpliwości, które nie zostały usunięte przez organ drugiej instancji, a które skutkują uznaniem, że zaliczenie do dochodu rodziny kwoty [...]zł było co najmniej przedwczesne. Organy przyjęły, że miesiącem, w którym skarżący rozpoczął pracę dla [...] był marzec 2016 r. W istocie, w aktach sprawy zamieszczone jest zaświadczenie pracodawcy, z którego wynika, że skarżący rozpoczął pracę w dniu [...] r., a wynagrodzenie za pracę za marzec 2016 r. wyniosło [...] zł. Tymczasem, z treści umowy zlecenia zawartej pomiędzy skarżącym a [...] wynika, że "wynagrodzenie będzie wypłacane za każdy faktycznie przepracowany dzień u niemieckiego podopiecznego, przy czym za pierwszy dzień pracy uznaje się następny dzień po odjeździe poprzedniej opiekunki lub następny dzień po przybyciu na miejsce pracy bez aktualnej opiekunki" (§ 4 pkt 6 umowy.). W umowie przewidziano również zwrot kosztów podróży pracownika do miejsca i z miejsca pracy do wysokości [...] EURO, który pokrywa pracodawca (§ 4 pkt 7 umowy.). W oświadczeniu zamieszczonym w aktach sprawy skarżący wskazał, że pracę dla [...] rozpoczął nie w [...] r., ale w dniu [...] r., zaś dni [...] r. były dniami przeznaczonymi na dojazd do [...]. Ustalenie, czy skarżący rozpoczął pracę w [...], czy w [...] 2016 r. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. jest mowa o "dochodzie członka rodziny, powiększonym o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu". Organy nie poczyniły wystarczających starań w celu wyjaśnienia tego aspektu sprawy, arbitralnie przyjmując rozwiązanie niekorzystne dla skarżącego, tj. do dochodu za 2014 r. doliczyły mu dochód z miesiąca kwietnia 2016 r. Organ drugiej instancji nie odniósł się do wskazanej wyżej rozbieżności co do daty rozpoczęcia przez skarżącego pracy, mimo że skarżący powoływał się na tę okoliczność w treści odwołania. Mając na uwadze stanowisko Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem zaleceń Sądu. W toku ponownego postępowania do organu wpłynęło dniu [...] r. zaświadczenie o zatrudnieniu z dnia [...] r., z treści którego wynika, że G. P. był zatrudniony w firmie [...]" w okresie od [...] r., przy czym podjęcie pracy na terenie [...] nastąpiło od dnia [...] r., ostatni przychód został wypłacony w styczniu 2017 r. Mając na uwadze powyższe, organ po raz kolejny dokonał analizy sytuacji dochodowej ustalając, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w okresie od maja 2016 r. nie uprawniał strony do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż wynosił [...] zł. Pobrane w okresie od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016r. są więc świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 2 pkt. 7a u.p.o.a.a., które podlegają zwrotowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko i ustalenia organu I instancji i wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję tego organu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że z zaświadczenia o zatrudnieniu z dnia 23 kwietnia 2019 r. wynika, że P. G. był zatrudniony w [...] w [...] w okresach: [...] r. (podjęcie pracy nastąpiło [...].) oraz [...]. – [...] r. (podjęcie pracy nastąpiło [...] r.). Wyliczenie dochodu nastąpiło zgodnie z art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a., z którego wynika, że ustalenie dochodu następuje nie w związku z podjęciem zatrudnienia, ale w związku z uzyskaniem dochodu. Z akt sprawy wynika, że P. G. podjął zatrudnienie w dniu 31 marca 2016 r., zaś dochód za kwiecień 2016 r., tj. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu wyniósł [...] zł. Zweryfikowany dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe wynoszące [...] zł na członka rodziny. Powyższe oznacza, że świadczenia pobrane od maja 2016 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a u.p.o.u.a. jako świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. G. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 2 pkt 7a w związku z art. 2 pkt 18 lit. c oraz art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ bezzasadnie ustalił nienależnie pobrane świadczenia i orzekł o ich zwrocie. Przyznał, że w dniu [...] r. podpisał umowę z firmą [...]", jednak faktyczne wykonywanie pracy rozpoczął dopiero w kwietniu, a dochód za ten miesiąc uzyskał w maju, a więc to ten dochód powinien być uwzględniany przy ustalaniu okresu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Podkreślił, że w świetle przepisów u.p.o.u.a. warunkiem doliczenia dochodu uzyskanego jest to, by dochód ten w takiej samej wysokości był uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czego skarżący nie spełnił, gdyż kwotę [...]zł uzyskał jednorazowo. Wynika to z wykładni literalnej i celowościowej art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. Z uwagi na brak uzyskiwania przez niego dochodu w kwocie tożsamej lub choćby zbliżonej w wysokości z kwotą dochodu za kwiecień 2016 r. dochód ten nie powinien być wliczony do dochodu przy weryfikacji prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W konsekwencji organy wadliwie uznały, że pobrane przez niego świadczenie jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 2 pkt 7a u.p.o.u.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej; sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") - stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 23 ust. 1 i art. 9 ust.4a u.p.o.u.a. W świetle art. 9 ust.4a - w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W orzecznictwie utrzymuje się, że w takim razie do dochodu rodziny należy dodać miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny i dopiero uzyskaną w ten sposób sumę podzielić na liczbę członków rodziny ( wyroki NSA z dnia I OSK 160/17, 3 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2447/14, 3 marca 2016 r. I OSK 1283/14, 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1914/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Dla uzasadnienia tego stanowiska podkreśla się, że organy dla ustalenia sytuacji materialnej strony powinny brać pod uwagę sytuację faktyczną, jak najbliższą dacie orzekania. Przyjęcie zaś, że dochód członka rodziny ustala się m.in. w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jest jedynie sposobem bardziej wszechstronnego, a zatem bardziej miarodajnego poznania sytuacji materialnej danej osoby i jej rodziny. Pozwala bowiem na dokonanie ustaleń, odnoszących się do pewnego, dłuższego okresu czasu, a jednocześnie bliskiego dacie orzekania. Skorygowanie jednak wysokości dochodów osiągniętych w poprzednim roku, poprzez uwzględnienie danych, odnoszących się do dochodów, jak najbardziej aktualnych, bo osiągniętych po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 9 ust.4a u.p.o.u.a.) dobitnie dowodzi, że intencją ustawodawcy było, aby w tego rodzaju sprawach organ brał pod uwagę sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jak najbardziej bieżącą. Powyższa interpretacja wspomnianego przepisu wydaje się jasna dla organów, nie była kwestionowana również przez skarżącego. Spór koncentruje się natomiast wokół tego, czy przepis ten w ogóle ma zastosowanie w sprawie, a więc, czy dochód skarżącego powinien był wyliczony z uwzględnieniem zmian w strukturze dochodów rodziny, które winny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Trafne jest spostrzeżenie organu odwoławczego, według którego ustalenie dochodu następuje nie w związku z podjęciem zatrudnienia, ale w związku z uzyskaniem dochodu. Wydaje się to oczywiste, jeśli zważyć, jak już wspomniano, że chodzi o ustalenie dochodu faktycznie uzyskiwanego. Prawdą jest, że według zaświadczenia [...]. skarżący był zatrudniony [...]. na podstawie umowy zlecenia na stanowisku opiekuna domowego. Za marzec osiągnął przychód brutto w kwocie [...]zł, w kwietniu [...] zł natomiast za maj [...] zł. Od każdej z tych kwot były pobierane składki ZUS. Z zaświadczenia wynika ponadto, że w marcu i kwietniu 2016r. świadczył usługi za granicą. Jednak z kolejnego zaświadczenia z 8 maja 2017r. wynika, że wynagrodzenie za marzec i kwiecień 2016r. zostało wypłacone łącznie w gotówce dopiero 6 maja 2016r. Oznacza to, że dopiero w tej dacie otrzymał dochód w rozumieniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.. Od 1 maja 2016r. do 31 grudnia 2016r. wypłacano mu także [...] zł brutto ( [...] zł netto ) z tytułu tzw. gotowości do świadczenia usług. Kwota ta była jednak przekazywana na pokrycie zaległych należności alimentacyjnych. W tej sytuacji pierwszym miesiącem, o którym mowa w art. 9 ust.4a u.p.o.u.a powinien być maj 2016r., kolejnym zaś czerwiec 2016r. i dochód uzyskany w tym miesiącu powinien zostać doliczony do dochodu członka rodziny skarżącego. Co więcej ze wspomnianego przepisu wynika jasno, że takiego "dodania" dokonuje się, jeżeli dochód "uzyskany" jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Jak już wspomniano istotą tego przepisu jest "uzyskiwanie dochodu", nie zaś sam fakt zatrudnienia, a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Zatem przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji eliminuje możliwość powiększenia dochodu o dochód uzyskany w przypadku, gdy nie jest on już uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia. Oznacza to, że dochód uzyskany w maju 2016r. powinien być nadal uzyskiwany także w dacie ustalenia lub weryfikacji świadczenia, przy czym bez znaczenia jest jego wysokość, jeśli tylko zostaje zachowana jego tożsamość. W sprawie skarżącego z tytuły świadczonych usług wynagrodzenie otrzymał jedynie w maju 2016r., pozostała zaś kwota wiązała się z gotowością do rekrutacji ( § 5 umowy zlecenia ). Jest jasne, że skoro skarżący nie otrzymywał już wynagrodzenia za świadczenie usług opiekuńczych w kolejnych miesiącach, kwota uzyskana w maju 2016r., również z tego powodu nie mogła zostać zaliczona do dochodu rodziny, jak przyjęły organy. Organy niezasadnie zatem potraktowały pobrane przez skarżącego w okresie od 1 maja do 30 września 2016 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego jako nienależne, a w konsekwencji bezzasadnie zastosowały art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. nakazując skarżącemu zwrot tych świadczeń. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 1235 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L..