II SA/Lu 490/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], które nie podlegają do dnia uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. N. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. nakazującej inwestorowi obcięcie od strony z działką H. P. okapu dachu wystającego poza lico ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w P. , wykonanie na ścianie budynku od tej granicy murku p.poż. grubości 25 cm i wysokości 30 cm ponad połać dachową oraz zamurowanie otworów okiennych w tej ścianie cegłą grubości 25 cm lub cegłą szklaną, w terminie do 30 kwietnia 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż budynek mieszkalny J, N,, o konstrukcji murowanej, o wymiarach w rzucie 9,50 x 10,10 m, zlokalizowany jest w odległości 4 m od istniejącego na działce H, P, budynku inwentarskiego oraz w odległości 8 m od budynku mieszkalnego A, i A, Z,. Budynek ten ma dach kopertowy, którego połać od strony granicy działki H, P, wystaje poza lico ściany szczytowej, ok. 50-60 cm. W ścianie od strony granicy z działką H, P, znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 1,40 x 0,80 m. Budynek ten został rozbudowany o ganek z tarasem o wymiarach zewnętrznych 7,20 x 3,20 m na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., wybudowany zaś został na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] r., które przewidywało realizację obiektu mieszkalnego wg projektu [...] i wymiarach 10,11 x 9,50 usytuowanego w odległości 3,50 m od granicy z działką A. i A. Z., 3,0 m od granicy działki J. K., obecnie H. P., oraz w odległości 4,40 m od budynku inwentarskiego istniejącego na tej działce. Jak wskazano decyzja ta przewidywała wykonanie ściany oddzielenia p.poż. W związku z tym, że inwestor wykonał w ścianie budynku od strony działki H. P. dwa otwory okienne o wymiarach 1,40 x 0,80 m, decyzją z dnia [...] r. nakazano zamurowanie tych otworów. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...] r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który jednak sprawy tej ponownie nie rozpoznawał. W trakcie robót budowlanych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. inwestor dokonał zmiany pokrycia dachu w budynku mieszkalnym z papy na blachę, dokonał rozbiórki istniejącego murku p.poż. wystającego ponad dach oraz wykonał okap poprzez przedłużenie istniejących krokwi. W związku powyższym, organ I instancji uznał, iż istniejący stan narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a także warunki udzielonego pozwolenia na budowę. Wobec tego, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi obcięcie wystającego poza lico ściany okapu, wykonanie na ścianie budynku murku p.poż. grubości 25 cm i wysokości 30 cm oraz zamurowanie otworów okiennych w tej ścianie cegłą grubości 25 cm lub cegłą szklaną, określając termin wykonania obowiązków do 30 kwietnia 2005 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. N. podnosząc, iż działania podejmowane przez organu nadzoru budowlanego są nieuzasadnione, albowiem kwestia otworów okiennych była już przedmiotem stosownego postępowania ponad 20 lat temu. Podnosił również, że istniejący wcześniej murek ogniowy nie spełniał swojej funkcji, a także, że przepisy dopuszczają pomniejszenie przez gzyms i okap odległości od granicy działki o 0,80 m. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż skoro budynek zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., to w sprawie mają zastosowanie obowiązujące w tym czasie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Zgodnie z jego § 12 ust. 1 budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne powinny być sytuowane w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie posiada otworów okiennych lub drzwiowych, zaś § 14 stanowi, iż minimalna odległość budynków od ścian z materiałów niepalnych i dachach o pokryciu z materiałów niepalnych od budynków niezabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o ścianach z materiałów niepalnych i dachu o pokryciu z materiałów niepalnych powinna wynosić 8 m. W ustalonym stanie faktycznym odległość budynku mieszkalnego inwestora od budynku inwentarskiego H. P. wynosi 4 m. W związku z tym, według organu odwoławczego, warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę było wykonanie w tym budynku ściany oddzielenia p.poż. od strony budynku na działce należącej do H.P.. Ściana ta powinna mieć, co najmniej 4-godzinną odporność ogniową i powinna wystawać ponad niepalne pokrycie przy konstrukcji palnej dachu na wysokość nie mniejszą niż 0,30 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano więc, iż wykonanie w ścianie od strony działki H. P. dwóch otworów okiennych, zlikwidowanie muru p.poż i wykonanie okapu wystającego poza lico ściany na 0,50 – 0,60 m pozbawiło tę ścianę charakteru ściany oddzielenia p.poż. Organ odwoławczy uznał więc, iż zasadnie na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wydana została decyzja nakładająca obowiązek wykonania, we wskazanym terminie, określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli bowiem roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w przepisach art. 48 albo 48b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie nakazanych czynności zapewni zgodność z przepisami §12 i § 14 przywołanego rozporządzenia oraz z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Od tej decyzji odwołał się J. N. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosił on o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucał wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów § 12 ust. 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz bezpodstawne nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania robót określonych w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, iż w dacie wykonywania prac modernizacyjnych, przepisy prawne, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja utraciły moc obowiązującą. W tym zakresie skarżący odwoływał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie sygn. akt P 11/00 oraz do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 1 października 2002 r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 2597/00. Odwołując się do przywołanych rozstrzygnięć wywodził, iż odległość obiektu budowlanego od granicy sąsiedniej nieruchomości nie jest kategorią warunków technicznych, lecz cywilnoprawną należącą do własnościowych stosunków sąsiedzkich. Podnosił również, iż obowiązujące w czasie modernizacji budynku przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ustanawiały norm odległości między budynkami na 8 m ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Przepis § 272 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że ściana oddzielenia p.poż. powinna być w budynku usytuowanym bezpośrednio przy granicy działki. Dom mieszkalny ze ścianami i dachem nierozprzestrzeniającymi ognia może być usytuowany w odległościach od granicy działki określonych przepisem § 12 ust. 3, tj. nie mniej niż 1,5 m od granicy. Skarżący podnosił również, iż przepisy przywoływanego rozporządzenia dopuszczały okapy wysunięte do 0,8 m w stronę granicy działki budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, ponownie szeroko ją przywołując, kwestionował zasadność skargi i wnosił o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 132/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. na decyzję z dnia [...] r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., w sprawie sygn. akt II OSK 742/05 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. N. od przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. Skarga , o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Orzekając w sprawie Sąd związany jest stanowiskiem i oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., w sprawie sygn. akt II OSK 742/05. Z uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika, iż skoro roboty budowlane wykonywane z odstępstwami od udzielonych pozwoleń na budowę, realizowane były pod rządami dwóch ustaw, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to ocena prawna każdego spośród tych zdarzeń powinna być dokonywana z uwzględnieniem przepisu art. 103 ust. 2 ustawy. Zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W sprawie niniejszej nie jest sporne, iż inwestycja w postaci budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w odległości 3 m od granicy z działką H. P., zrealizowana została z odstępstwem od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] r. Polegało to na wykonaniu w ścianie budynku od strony granicy z działką H. P. dwóch otworów okiennych. Nie jest również sporne, iż dokonując rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek z tarasem, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., J. N. odstąpił od warunków tego pozwolenia dokonując przebudowy dachu (zmiana pokrycia dachu, rozbiórka istniejącego murku p.poż. wystającego ponad dach, wykonanie okapu poprzez przedłużenia istniejących krokwi dachowych). W obydwu tych przypadkach roboty budowlane prowadzone były z odstępstwami od udzielonych pozwoleń na budowę i obowiązujących w dacie ich wykonywania przepisów prawa, w tym przepisów określających warunki techniczne budynków. W związku z powyższym, za wadliwe uznać należy działanie organów administracji publicznej polegające na zastosowaniu do obydwu z wyżej wymienionych sytuacji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i 51 ust. 7 ustawy z dnia7 lipca 1994 r. i przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Skoro roboty budowlane prowadzone były na podstawie pozwoleń na budowę udzielonych pod rządami obowiązywania dwóch różnych ustaw regulujących proces inwestycyjny, to przyjąć należy, iż również do oceny odstępstw od tychże pozwoleń oraz ich skutków mają zastosowanie przepisy ustaw i aktów wykonawczych do nich, na podstawie których pozwolenia te zostały wydane i to niezależnie od czasu dokonywania tej oceny. O ile więc za prawidłowe uznać należy, iż przebudowa dachu stanowiła odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] r., co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, o tyle za nietrafne uznać należy zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do odstępstwa – wykonanie dwóch otworów okiennych w ścianie budynku, w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią - od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...], na podstawie którego budynek mieszkalny został zrealizowany. W tym bowiem przypadku zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji nakazujące inwestorowi na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., obcięcie od strony z działką H. P. okapu dachu wystającego poza lico ściany zewnętrznej budynku, wykonanie na ścianie budynku od tej granicy murku przeciwpożarowego grubości 25 cm i wysokości 30 cm ponad połać dachową oraz zamurowanie otworów okiennych w tej ścianie, uznać należy więc za wadliwe. Nie uwzględniają one bowiem w swej treści wyżej wskazanych okoliczności, w tym jednoznacznie wynikającej z przepisu art. 103 ust. 2 przywołanej ustawy dyrektywy nakazującej dokonywanie oceny zdarzeń w procesie inwestycyjnym na podstawie przepisów, pod rządami których one nastąpiły. Zarzut skargi o naruszeniu przepisów prawa materialnego uznać, więc należy za uzasadniony. W świetle powyższego, za trafny uznać należy również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegający na zastosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W stanie faktycznym ustalonym w toku toczącego postępowania administracyjnego, przepisy przywołanego rozporządzenia nie mogły mieć zastosowania w odniesieniu do odstępstwa od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] r., tj. w zakresie, w jakim stanowiły one podstawę oceny prawnej przebudowy dachu (zmiana pokrycia dachowego, likwidacja murku p.poż. wystającego ponad połać dachu, wydłużenie krokwi dachowych). Wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, w tym zakresie zastosowanie powinny mieć przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej mierze, za adekwatne uznać należało bowiem przepisy § 272 ust. 2 i 3 i § 12 ust. 3 i ust. 5 tego rozporządzenia. Odpowiednio, regulują one usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe oraz odległości zabudowy od granicy działki budowlanej, a więc okoliczności istotne z punktu widzenia przedmiotu postępowania i oceny dokonanego przez inwestora odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. W związku z tym, skoro zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca regulacji tej nie uwzględniają, a ma ona przecież zastosowanie do przebudowy obiektów budowlanych zrealizowanych przez wejściem jej w życie, to uznać należy, iż również z tego powodu rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są wadliwe. Nie jest natomiast trafny zarzut skargi, że określenie odległości obiektu budowlanego od granicy sąsiedniej nieruchomości nie jest kategorią warunków technicznych, lecz jest materią cywilnoprawną. Przywoływane przez skarżącego orzecznictwo nie odnosi się do budynków ze ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi, które nie są usytuowane bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością. Przepisy regulujące odległości obowiązywały bowiem, tak na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r., jak i na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy. Ponownie orzekając w sprawie, organy administracji publicznej, na podstawie przeprowadzonych i ocenionych dowodów, dokonają w ich całokształcie niespornych ustaleń faktycznych. Podejmą następnie adekwatne do nich rozstrzygnięcie z zastosowaniem właściwych przepisów prawa materialnego – ustaw Prawo budowlane z 1974 r. i 1994 r. i aktów wykonawczych do nich - obowiązujących w datach realizacji poszczególnych zdarzeń procesu budowlanego polegających na odstąpieniu od udzielonych pozwoleń na budowę, a to zgodnie z wyżej wskazanym kierunkiem wykładni przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane, tj. przepisu art. 103 ust. 2. Organy administracji publicznej powinny rozważyć również, czy odstępstwo od pozwolenia na budowę z [...] r., nosiło cechy istotnego naruszenia. Swoje rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego uzasadnią w sposób czyniący zadość warunkom poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego wskazanym w przepisie art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) orzekł, jak w sentencji.