II SA/Lu 492/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi E. Ż. i S. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie 1) uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dnu 1 czerwca 2009r. S. Ż., właściciel działki nr 442 położonej w miejscowości R., powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o budowie, bez jego zgody, w granicy działki budynku przez sąsiada S. Ż. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że na działce 441 rozpoczęto roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku garażowo – gospodarczego o wymiarach 9,55mx 12,29m, dobudowywanego do istniejącego już budynku garażowego i w odległości 4,7m od ściany ganku budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce. Ściana podłużna realizowanego budynku, o długości 12, 29m i wysokości 2,5m, została usytuowana w odległości 0,33m – 0.5m od ogrodzenia między działkami 441 i 442. Ściana poprzeczna o długości 9,55m również ma wysokość 2,5m. Obie ściany wykonane zostały z dwóch warstw bloczków silikatowych o grubości 25, 5cm. Z oględzin wynika ponadto, że od strony podwórka wykonano dwa słupy murowane, o przekroju poprzecznym 0,52cm x 0,52cm, posadowione na punktowych fundamentach. Jeden ze słupów usytuowano w odległości 5,03m od narożnego słupa istniejącego budynku garażowego, drugi, narożny, znajduje się natomiast w odległości 6,4m od słupa środkowego w tym budynku. Według oświadczeń inwestorów, E. i S. Ż., do budowy budynku przystąpiono 1 czerwca 2009r., bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wyjaśnili także, że na miejscu obecnie realizowanej inwestycji znajdował się budynek gospodarczy, które jednak z uwagi na zły stan techniczny został rozebrany. Ponieważ organ uznał, że z uwagi na posadowienie ścian budynku w odległości 0,33m do 0.5 m od granicy działki sąsiedniej, co stanowi naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( jedn. tekst Dz. U z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zmianami ) nie jest możliwa legalizacja wspomnianej budowy, decyzją z dnia 5 sierpnia 2009r. nakazał rozbiórkę ścian, słupów, stóp fundamentowych i ław fundamentowych wspomnianego budynku. Decyzja ta w dniu [...] została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji art. 10 kpa. Po rozpoznaniu sprawy kolejną decyzją z dnia 19 października 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nakazał rozbiórkę budynku w takim samym zakresie jak uprzednio. Także ta decyzja, również z uwagi na naruszenie art.10 kpa, została uchylona przez organ odwoławczy. Rozpoznając sprawę kolejny raz organ I instancji postanowieniem z dnia 2 marca 2010r. na podstawie art. 48 ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych przy budynku i nakazał przedstawienie w terminie do dnia 28 maja 2010r. zaświadczenia Wójta Gminy Podedwórze o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, zaświadczenia osoby sporządzającej projekt budowlany o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po ich przedstawieniu organ postanowieniem z dnia 20 października 2010r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 złotych, a następnie decyzją z dnia 2 maja 2011r. zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczo - garażowego, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po uchyleniu również tej decyzji przez organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał decyzję o treści identycznej jak [...]. Organ wyjaśnił przede wszystkim, że przedmiotem postępowania jest samowolnie budowany budynek gospodarczo – garażowy, realizowany w dwóch etapach. Pierwszy polegał na budowie jego części o wymiarach 9,83, x 20,5m i został zakończony w 2007r., drugi zaś, do którego przystąpiono w 2009r., obejmuje jego rozbudowę o wymiarach 9,57m x 12,47m, z przeznaczeniem na dwa stanowiska postojowe na maszyny rolnicze, w tym stanowisko dla kombajnu zbożowego. Organ podkreślił, że obie części budynku są powiązane ze sobą zarówno funkcjonalnie, o czym świadczy projektowane przejście pomiędzy nimi, jak i konstrukcyjnie, skoro mają wspólną ścianę poprzeczną i słupy. Ogólnie budynek ma wymiary 32, 97x9,57x9,83m. W części już zrealizowanej budynek zlokalizowany jest wzdłuż ściany budynku inwentarskiego znajdującego się na działce 441 i bezpośrednio do niego przylegający, część zaś nowo budowana znajduje się w odległości 0,33 – 0,5m od ogrodzenia pomiędzy działkami 441 i 442. W tej części ściana budynku ma wysokość 2,5m. Budynek już istniejący posiada drewnianą, jednospadową konstrukcję więźby dachowej, pokrytą blachą trapezową. Krokwie dachowe od strony działki 442 wpuszczone są w ścianę podłużną, z przeciwnej strony opierając się na żelbetowym podciągu. Poza tym budynkiem ściana nowo budowanej części ma szerokość 25 cm. Podłużna przegroda budynku od strony północnej ma konstrukcję słupową. W części zadaszonej zamontowano 4 dwuskrzydłowe wrota metalowe. W części istniejącej wykonano trzy stalowe słupy o profilu zamkniętym i przekroju 8x8 cm, podpierające konstrukcję dachową w połowie jej rozpiętości. We wschodniej ścianie szczytowej bezpośrednio przy ścianie podłużnej wykonano otwór drzwiowy oraz dwa otwory okienne. Organ uznał, że wobec wypełnienia przez inwestorów obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 2 marca 2010r. należało zastosować treść art. 48 ust.5 prawa budowlanego, a więc zatwierdzić złożony projekt budowlany i udzielić zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Także on podzielił ocenę, że budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy P. Nr XI/59/2003 z dnia 29 grudnia 2003r. ( Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 3 marca 2004r. Nr 32, poz. 732), ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy Podedwórze z dnia 31 marca 2006r. Nr XXXI/146/2006 ( Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 22 czerwca 2006r, Nr 110, poz. 1900). Zgodnie z jego zapisami teren oznaczony symbolem MR , na którym położona jest działka, oznacza zabudowę zagrodową, z dopuszczeniem zabudowy do 50 % udziału w powierzchni zabudowy obiektami mieszkalnymi, gospodarczymi i inwentarskimi, a także budowlami rolniczymi, w tym urządzeniami do gromadzenia odpadów z produkcji ( zbiorniki, płyty obornikowe ) z możliwością odzysku energii cieplnej z powstającego biogazu z zachowaniem przepisów szczególnych. Z dokonanych pomiarów wynika, zdaniem organu, że działka 441 o powierzchni zabudowy 2800m2 jest zabudowana w części 1096,53m2, co stanowi jej 39,16 %. Według organu podstawy do odmowy legalizacji samowoli budowlanej nie stanowi również usytuowanie części realizowanej budynku w odległości 0,33 – 0,5 m od granicy z działką 442. Przedstawiony projekt budowlany przewiduje bowiem w tej części wykonanie warstwy ocieplenia , która dystansuje ścianę przedmiotowej części budynku od ściany budynku na działce 442. Projekt zakłada ponadto wykonanie w granicy ściany oddzielenia przeciwpożarowego z wykonaniem w części ściany budynku ocieplenia z wełny mineralnej o zmiennej grubości, przy czym jej grubość należy ustalić z kierownikiem budowy. Po rozpoznaniu odwołania E. i S. Ż. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i zatwierdził projekt budowlany dla budynku garażowo - gospodarczego o wymiarach 9,55m x 12,29m, udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót przy tym budynku oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. W motywach decyzji podano, że organ I instancji w sposób pozbawiony podstaw prawnych zmienił przedmiot postępowania. Z protokołów oględzin z dnia 26 czerwca 2009r i 19 stycznia 2010r. wynika bowiem, że przedmiotem postępowania jest budynek o wymiarach 9,55x12,29m, dobudowywany do istniejącego budynku garażowego, a nie już istniejący budynek o wymiarach 9,83m x 20,5m. Tego też budynku dotyczy postanowienie organu I instancji z dnia 2 marca 2010r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestorów obowiązku dostarczenia wskazanych dokumentów oraz postanowienie z dnia 30 czerwca 2010r. o obowiązku usunięcia nieprawidłowości w złożonych dokumentach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i S. Ż. zakwestionowali decyzję organu odwoławczego jako naruszającą przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zgodnie z którym możliwe jest usytuowanie budynku w odległości 0, 33 – 0.5m od granicy ich działki. Skarżący wyjaśnili, że działkę kupili w 2005r. a jej granice zostały wyznaczone przez geodetę i wspólnie z sąsiadami ogrodzone. Poddali w wątpliwość odizolowanie budowanego budynku wełną mineralną o grubości 0,5m oraz podnieśli, że budynek już wzniesiony nie posiada fundamentów z ich strony, a ponadto wyniesiony jest wyżej ich budynku o 0,9m, co powoduje pękanie jego ścian. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe wyjaśnienia stwierdził ponadto, że kwestie rozgraniczenia i ustalanie przebiegi ich granic nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i nie można ich łączyć ze sprawami legalności wykonywanych robót budowlanych. Co do wykonania izolacji organ zaznaczył, że jej wykonanie spowoduje, że obiekt będzie znajdował się bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przypomnieć nadzy przede wszystkim, że stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona tego postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II Instancji. Przyjęcie takiego założenia skutkowało możliwością uchylenia decyzji organu I instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt.2 kpa, który ma zastosowanie wówczas, gdy decyzja jego zdaniem jest niezgodna z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że objęła ona swym zakresem kwestię legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, która nie była przedmiotem postępowania. W jego ocenie doszło do bezpodstawnej zmiany przedmiotu postępowania, która pierwotnie obejmowała jedynie budynek będący w stanie realizacji. Przy tak sformułowanej ocenie w konsekwencji zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na wznowienie robót budowlanych jedynie w tej części. Z takim rozstrzygnięciem nie można się jednak zgodzić. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania nie jest wystarczającym samo wydanie w sprawie przez organy I i II instancji stosownych decyzji, ale wydanie ich winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z nich postępowania wyjaśniającego stan faktyczny i prawny sprawy ( wyrok z dnia 30 listopada 2009r. II OSK 1856/08 Legalis ). Treść decyzji organu odwoławczego daje wystarczającą podstawę, aby stwierdzić, że wymóg ten nie został spełniony. Wynika z niej, że organ zatwierdził projekt budowlany dla budynku garażowo – gospodarczego o wymiarach 9,55x 12,29m., co prowadzi do wniosku o porzuceniu lansowanej przez organ I instancji tezy o jednym budynku, realizowanym etapowo. W uzasadnieniu decyzji próżno jednak dopatrzeć się motywów, jakimi kierował się organ, forsując taki pogląd. Nie odniesiono się do cech konstrukcyjnych budynku, ani do wyjaśnień składanych przez strony w zakresie przewidywanej etapowości budowy. Usprawiedliwieniem dla organu nie może być powoływanie się na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2010r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożeniu określonych obowiązków, ani na postanowienie tego organu z dnia 20 października 2010r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, które dotyczą budowy budynku garażowo – administracyjnego. Nie ma istotnych zastrzeżeń do przyjęcia zasadności poglądu, według którego w sytuacji stwierdzenia, że jest to część realizowanego etapami budynku, możliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego co do całego budynku wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Tym bardziej, że organ odwoławczy nie wykazał, aby w takim przypadku oplata legalizacyjna była należna w kwocie wyższej od ustalonej w powołanym postanowieniu, choć rzeczywiście wynika z niego, ze dotyczy tylko budowy w toku. Uzasadnienie decyzji nie zawiera także, wbrew przytoczonej zasadzie, żadnych wyjaśnień pozwalających na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia w kontekście art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Chodzi tu zwłaszcza o zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno – budowlanymi, co kwestionowali skarżący już na etapie postępowania odwoławczego. Brak własnych rozważań oznacza bezkrytyczne przyjęcie stanowiska zajętego przez organ I instancji. Tymczasem usytuowanie ściany nowo realizowanego budynku w odległości 0.33 – 0,5m od granicy z działką nr 442 wymagało oceny w świetle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U nr 75, poz. 690 ze zmianami ), zwłaszcza w kontekście podniesionego w decyzji organu I instancji wariantu jej ocieplenia wełną mineralną o takiej grubości, która pozwoliłaby na doprowadzenie ściany do granicy nieruchomości i braku zgody skarżących na takie posadowienie. Tymczasem organ nie tylko nie rozważył, czy takie rozwiązanie pozwala na zachowanie wymogów określonych w powołanym przepisie rozporządzenia, ale nawet, czy w ogóle jest dopuszczalne. Istotnym jest również brak jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Podedwórze zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. Nr XI/59/2003 z dnia 29 grudnia 2003r. ( Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 3 marca 2004r. Nr 32, poz. 732 ) ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy Podedwórze z dnia 31 marca 2006r. Nr XXXI/146/2006 ( Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 22 czerwca 2006r, Nr 110, poz. 1900 ), zwłaszcza w świetle treści zaświadczeń Wójta Gminy Podedwórze z dnia 8 marca 2010r. i 31 maja 2010r. i odmiennej treści notatki służbowej A. E., starszego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2010r. co do zapisów planu. Z zaświadczeń Wójta wynika, że działka 441 znajduje się na obszarze o symbolu MR – oznaczającym mieszkalnictwo rodzinne, plan zaś dopuszcza zabudowanie do 50% udziału powierzchni zabudowy działki obiektami mieszkalnymi, gospodarczymi i inwentarskimi, a także budowlami rolniczymi, w tym urządzeniami do gromadzenia odpadów z produkcji hodowlanej ( zbiorniki, płyty obornikowe ) z możliwością odzysku energii cieplnej z powstającego biogazu z zachowaniem przepisów szczególnych i przy zachowaniu nie mniej niż 30 % powierzchni biologicznie czynnej. Z notatki wynika zaś, że wspomniana działka znajduje się na obszarze MR – zabudowy zagrodowej, z taką samą możliwością zabudowy działki, ale bez konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Treść notatki, wraz ze znajdującymi się w niej obliczeniami powierzchni zabudowy działki, przeniesiono z kolei do decyzji organu I instancji dowodząc zgodności budowy z planem. Już choćby te rozbieżności wymagały uwagi organu odwoławczego, do czego był zobowiązany realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro swojej powinności nie dopełnił, uzasadnione jest przekonanie o naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.