II SA/Lu 496/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], przyznającej zasiłek celowy w kwocie 300 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", płatny w 3 równych częściach po 100 zł w okresie od kwietnia do czerwca 2011 r., utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji przyznał J. S. zasiłek celowy w kwocie 300 zł na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" płatny w 3 równych częściach po 100 zł w okresie od kwietnia do czerwca 2011 r. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż przyznając pomoc w tej wysokości miał na względzie sytuację dochodową skarżącej i jej matki, pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, wysokość wydatków tych osób na utrzymanie mieszkania i zakup leków oraz średnią wysokość udzielanej w tym okresie pomocy na zakup żywności podopiecznym Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, iż J. S. wraz z matką tworzą rodzinę, mieszkają razem od wielu lat w mieszkaniu, składającym się z 1 pokoju, kuchni i łazienki. J. S. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dotychczas robiła ona wspólne zakupy dla siebie i dla matki, dbała o czystość w mieszkaniu oraz przygotowywała posiłki odrębne dla siebie i dla matki. Obecnie twierdzi, że nie pomaga w ogóle matce. Matka odwołującej się – H. P. jest osobą w podeszłym wieku, wymaga opieki, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz otrzymuje emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 797,82 zł netto. Organ drugiej instancji nie dał wiary oświadczeniom odwołującej się o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego. O wspólnym gospodarowaniu odwołującej się i jej matki przesądzają, zdaniem Kolegium, wspólne mieszkanie, mały metraż mieszkania, posiadanie stałego dochodu tylko przez matkę odwołującej się, stan zdrowia matki strony niepozwalający na samodzielne dokonywanie przez nią wielu czynności życia codziennego, nawet w sytuacji, gdy ma ona opiekuna w osobie syna. Odwołująca się i jej matka podzieliły między siebie wydatki, jakie są w stanie ponosić, na utrzymanie mieszkania. Odwołująca się, nie posiadając stałego źródła dochodu, dysponuje jedynie dodatkiem mieszkaniowym, a właściwie ryczałtem na zakup opału w kwocie 68,02 zł miesięcznie. Na matce odwołującej się spoczywa, stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek alimentacyjny względem nieposiadającej stałych dochodów córki. Odwołująca się pozostaje więc na utrzymaniu matki. W tych warunkach, zdaniem Kolegium, nie ma możliwości prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego przez odwołującą się. Wbrew zatem twierdzeniom odwołującej się ponoszenie kosztów utrzymania jej i matki odbywa się choćby częściowo z emerytury matki. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza tylko, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego takie jak: korzystanie z pomieszczeń domowych i sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywanie czystości, robienie zakupów, przyrządzanie i spożywanie posiłków, gospodarowanie pieniędzmi. Subiektywne przekonanie J. S. o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego nie jest wystarczające dla stwierdzenia, iż taka sytuacja zachodzi w rzeczywistości. Organ drugiej instancji wskazał, że dochód rodziny strony, na który składa się świadczenie emerytalne matki w kwocie 797,82 zł oraz dodatek mieszkaniowy przyznany wnioskodawczyni w kwocie 158,19 zł, wynosi 956,01 zł. Dochód ten nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, a więc pozwala na przyznanie odwołującej się pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Oceniając decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wysokości przyznanej pomocy Kolegium podkreśliło, że celem tej pomocy nie jest pokrycie całości wydatków odwołującej się na zakup żywności. Przepisy prawa nie wskazują żadnej wysokości przyznawanej pomocy na dożywianie, a zatem kwestia ta została pozostawiona do oceny organom administracji. Organ pierwszej instancji przyznając pomoc w niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, zasadnie odwołał się do swoich możliwości finansowych. Organy administracji winny bowiem tak gospodarować powierzonymi im środkami, by zabezpieczyć – w miarę możliwości – nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale również potrzeby innych osób wymagających udzielenia pomocy społecznej. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła J. S., nie precyzując zarzutów skargi, a wyrażając niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji. W skardze oraz w piśmie procesowym złożonym w dniu [...] października 2011 r. skarżąca zarzuciła, iż wbrew stanowisku organów administracji od kwietnia 2010 r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem skarżącej odmowa przyznania jej wnioskowanego zasiłku okresowego jest przejawem "wykluczenia społecznego". Skarżąca wskazała, że nie zgadza się na to, by podpisywać wszystkie wymagane przez organy administracji deklaracje i oświadczenia, niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżąca zarzuciła, że organy administracji w okresie od 30 listopada 1999 r. (to jest od daty wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...]) do [...] sierpnia 2010 r. przyjmowały, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Nieprawdą jest, jak wskazuje Kolegium, iż skarżąca nie posiada dochodu, gdyż jej dochodem jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 158,19 zł. Już z tej tylko przyczyny wadliwe było stwierdzenie przez organy administracji, że skarżąca nie prowadzi odrębnego gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącej nikt nie może zmuszać jej do opieki nad matką, gdyż stanowiłoby to dla skarżącej zagrożenie jej życia i zdrowia. Skarżąca podkreśliła, iż wszystkie podejmowane przez organy czynności zmierzają do odmowy przyznania wnioskowanych przez nią świadczeń, a tym samym naruszają zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło dodatkowo, że, jak wynika z decyzji tego organu, w sprawach dotyczących przyznania dodatku mieszkaniowego skarżąca kilkakrotnie składała oświadczenia, iż prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżąca domagała się przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie to może stanowić formę pomocy, o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W świetle art. 5 ust. 1 tejże ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 (to jest takim, które znajdują się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, to jest 477 zł – w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub 351 zł – w przypadku osoby w rodzinie. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], przyznającą skarżącej zasiłek celowy w kwocie 300 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", płatny w 3 równych częściach po 100 zł w okresie od kwietnia do czerwca 2011 r. Decyzja ta jest zatem korzystna dla skarżącej, gdyż uwzględnia jej wniosek o przyznanie pomocy na dożywianie. Skarżąca nie zgadza się z zawartym w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji stanowiskiem, iż nie jest ona osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom skarżącej ocena organów w powyższym zakresie nie nosi znamion dowolności. Z przepisu art. 6 pkt 14 wskazanej ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 72-73). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca, jak wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego, mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu matki składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a jej dochód stanowi emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie netto 797,82 zł. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Do niedawna nie kwestionowała, iż robiła zakupy dla siebie i matki, dbała o czystość w mieszkaniu, przygotowywała odrębne posiłki dla siebie i dla matki (poza obiadem), prała, załatwiała sprawy urzędowe. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. J. S. otrzymuje dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 158,19 zł, przyznanym jej decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia 21 marca 2011 r., nr [...], na okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., nie ma własnych dochodów. Z powyższej decyzji, która znajduje się w aktach administracyjnych, wynika, iż część tego dodatku w kwocie 90,17 zł wypłacana jest na rachunek bankowy zarządcy budynku, w którym mieszka skarżąca, zaś pozostała część tego dodatku w kwocie 68,02 zł wypłacana jest do jej rąk własnych (s. 13-14 akt adm. I inst.). Należy zwrócić uwagę, że skarżąca oraz jej matka zmuszone są do opłacenia nie tylko czynszu za mieszkanie, pokrywanego w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałych kosztów związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że od kwietnia 2011 r. syn H. P.j – T. S. pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, z którą jednakże nie zamieszkuje. Okoliczność ta nie wyklucza prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Należy także mieć na względzie, iż organ właściwy przyznając skarżącej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2011 r. przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej – wbrew jej twierdzeniom – liczy dwie osoby. W świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Skarżąca – w stanie faktycznym sprawy – nie może być uznana za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej i jednocześnie za osobę prowadzącą gospodarstwo domowe z inną osobą w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Wbrew zarzutom skarżącej nie można uznać, że rodzina skarżącej nie otrzymuje żadnej pomocy ze środków pomocy społecznej, mimo składanych w tym zakresie wniosków. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż oprócz pomocy przyznanej w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], przyznał matce skarżącej nieodpłatne dietetyczne obiady w stołówce w okresie od 12 kwietnia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. (s. 18-19 akt adm. I inst.). Ponadto Sądowi wiadome jest z urzędu, iż skarżąca miała przyznany zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 100 zł miesięcznie w okresie od października 2010 r. do marca 2011 r., a wcześniej korzystała z innych form pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w B. W szczególności, jak wynika z zaświadczenia Kierownika OPS w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], skarżąca pobierała zasiłek stały w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2010 r., którego wypłata została wstrzymana po ustaleniu przez organ pierwszej instancji, że skarżąca pobierała jednocześnie dodatek mieszkaniowy przyznany na dwuosobowe gospodarstwo domowe (k. 5, 51 akt sądowych sprawy II SA/Lu 81/11). Na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu dokumenty dołączone do skargi oraz złożonych pism procesowych. Wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2011 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, oświadczenia H. P. (matki skarżącej) z dnia [...] czerwca i [...] sierpnia 2011 r. (k. 5, 6, 18 akt sądowych) zostały złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, a więc nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto subiektywne przekonanie skarżącej i jej matki o prowadzeniu przez nie odrębnych gospodarstw domowych nie jest wystarczające dla stwierdzenia, iż taka sytuacja zachodzi w rzeczywistości. Organy administracji, w oparciu o powyższe przepisy, prawidłowo ustaliły, że dochód rodziny skarżącej w lutym 2011 r. wyniósł 956,01 zł i nie przekroczył kryterium dochodowego określonego w przepisach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z tego powodu sporna kwestia prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa wraz z matką, nie ma praktycznego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż wobec spełnienia powyższego warunku dochodowego świadczenie zostało skarżącej przyznane, zaś powyższa ustawa nie uzależnia jego wysokości od tego, czy faktyczny dochód wnioskodawcy zbliża się w mniejszym bądź większym stopniu do kryterium dochodowego, pozostawiając ustalenia wysokości świadczenia uznaniu organu. Z tych samych względów na wynik sprawy nie może mieć wpływu powoływana przez skarżącą uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 7 lutego 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 42, poz. 1314). Przepis § 1 tej uchwały stanowi, iż kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" podwyższa się w ten sposób, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 175% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Dochód na osobę w rodzinie skarżącej nie przekracza 150% tego kryterium, a więc jego podwyższenie do 175% nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej wskazać należy, iż są one bezzasadne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a nie jest uprawniony do oceny decyzji administracyjnych dotyczących innych spraw. Okoliczność, iż skarżąca w okresie do 31 sierpnia 2010 r. miała przyznany zasiłek stały nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto wskazać należy, iż Sąd ocenia zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami materialnego prawa administracyjnego, stanowiącymi podstawę prawną jej wydania, a nie może oceniać działań organów administracji publicznej przez pryzmat zasad współżycia społecznego wskazanych w art. 5 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., II OSK 113/07, Lex nr 489605). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).