II SA/Lu 499/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspekt Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania H. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r.) jej jako właścicielce budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr 2742/4 w D. przy ul. N. 5 usunięcie występujących nieprawidłowości w tym budynku poprzez zamurowanie istniejących otworów okiennych lub wypełnienie ich materiałem przepuszczającym światło jak: luksfery cegła szklana, w ścianie budynku zlokalizowanej od strony działek 2756/1, 2757/1 i 2758/1, w terminie do 30 września 2011 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż obiekt nie spełnia wymogów przepisów techniczno-budowlanych w związku z czym znajduje się on w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w trakcie oględzin budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr 2742/4 w D., przeprowadzonych w dniu 30 lipca 2010 r. ustalono, że w ścianie zewnętrznej budynku oddalonej o 2,80 m od granicy z działkami niezabudowanymi nr 2756/1, 2757/1 i 2758/1 znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 1,15 x 0,53 m i 0,55 x 0,53 m. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Niemce nr XVII/299/04 z dnia 12 stycznia 2004 r. działki 2756/1, 2757/1, 2758/1 i 2742/4 leżą na terenie zabudowy zagrodowej MR z dopuszczeniem zabudowy letniskowej. Według oświadczenia właścicielki obiektu budynek gospodarczy wybudowany został w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku, a na letniskowy został przystosowany w 1993 r. Daty wykonania otworów okiennych organowi nie udało się ustalić z uwagi na sprzeczne zeznania świadków. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że poprzez wykonanie okien w odległości 2,80 m od granicy działki zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane i bezpieczeństwa pożarowego, co było przesłanką do stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji nakazał H. L. likwidację otworów okiennych usytuowanych w przedmiotowej ścianie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa jest w art. 66 Prawa budowlanego, może być nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania, lecz także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzja podejmowana przez właściwy organ na jego podstawie ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi chociaż jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 to organ nadzoru jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok NSA z 14. lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1420/96). Podniósł przy tym, że zarówno przepisy obowiązujące w okresie wykonywania otworów okiennych w przedmiotowej ścianie, jak i przepisy obecnie obowiązujące nie pozwalają na usytuowanie tych otworów w ścianie znajdującej się w odległości 2,80 m. od granicy działki sąsiedniej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że fakt wieloletniego użytkowania nieruchomości nie tamuje drogi do likwidacji przedmiotowych otworów okiennych. W myśl przepisów prawa budowlanego organ w niniejszej sprawie był bowiem zobligowany do wydania spornego rozstrzygnięcia, w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. H. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w której zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj.: art. 7 kpa przez brak wyjaśnienia w toku prowadzonego postępowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych; art. 77 i 80 kpa przez zaniechanie zbadania i wyjaśnienia niektórych faktów i nieuzasadnione przyjęcie, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 136 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego mającego wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności, które organ I instancji pominął, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 207 ust. 2, § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niewłaściwą ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, że w każdym przypadku, gdy organ stwierdzi, że dany obiekt budowlany narusza warunki techniczne poprzez niezachowanie odległości od granicy działki budowlanej zobowiązany jest nakazać właścicielowi takiego budynku przywrócenie stanu zgodnego z prawem w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Oznaczałoby to, że organ stosując ten przepis nie musi badać okoliczności powstania tej niezgodności by nakazać przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zdaniem H.L. działanie organów w taki sposób jest niezgodne z przepisami prawa. Skarżąca wskazuje, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest rzeczą obojętną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, kiedy miało miejsce naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, czy nastąpiło to w wyniku samowoli budowlanej, czy też jest wynikiem innych okoliczności. W zależności od tych ustaleń organy powinny stosować odpowiednie procedury, przy czym przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych (a tego dotyczy art. 66 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego) z uwagi na przedmiot regulacji, nie mogą stanowić alternatywy dla przepisów dotyczących samowoli budowlanych. Ponadto skarżąca wskazała, że jej ojciec wybudował przedmiotowy budynek gospodarczy w części przeznaczony na tzw. "letnią kuchnię" w latach 60-tych, na podstawie projektu budowlanego. Przedmiotowy dokument nie zachował się do dnia dzisiejszego. Budynek ten pod koniec lat 90-tych skarżąca wyremontowała, zachowując konstrukcję obiektu tj.: wymieniła pokrycie dachu, wszystkie drzwi, okna i zaczęła użytkować jako dom letniskowy. Ubocznie podniosła, że działka S. P., która kwestionuje usytuowanie otworów okiennych w jej budynku, stała się działką budowlaną w 1998r. Poza tym podała, że przed Sądem Rejonowym (sygn. akt [...]) toczy się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej, która ma przebiegać na sąsiedniej działce od strony ściany budynku z oknami, na szerokości 3 m wzdłuż granicy obu działek. Zdaniem strony skarżącej organy bezpodstawnie uznały, że ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) i stanowi podstawę do zastosowania § 272 ust 2 tego rozporządzenia. Organy bowiem nie ustaliły i nie przytoczyły żadnych okoliczności wskazujących, że niezachowanie przepisów technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego stwarza w tym konkretnym stanie technicznym zagrożenie dla życia ludzi. Aktem prawnym, który winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie – jej zdaniem - jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, iż mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia - której organy obu instancji nie podjęły się wyjaśnić – tj. kwestia legalności istniejących otworów okiennych w ścianie budynku położonego na działce nr 2742/4 w D. stanowiącego własność H. L. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nakazanie likwidacji spornych otworów okiennych wymagało wcześniejszego ustalenia, czy ich istnienie nie wynika ze stanu zaakceptowanego w decyzji o pozwoleniu na budowę budynku, czy też z ewentualnego pozwolenia na wykonanie okien. Jak wynika z akt sprawy jedyną okolicznością ustaloną przez organy było to, że budynek gospodarczy, w którym usytuowane zostały sporne okna został wybudowany w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku, a na letniskowy przystosowany został w 1993r. Jednak wskazane powyżej ustalenia w żaden sposób nie rozwiązują kwestii legalności przedmiotowych okien, która w sprawie ma istotne znaczenie dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji stwierdził, że ustalenie ww. faktów jest niemożliwe, z uwagi na sprzeczne zeznania świadków. W związku z tym organ pozostawił bez wyjaśnienia kwestię treści ewentualnej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku, dokładnej daty powstania budynku, ewentualnego projektu, w oparciu o który budynek został wzniesiony, a także ustalenia, czy sporne okna istniały od daty wybudowania budynku, czy też zostały wykonane w późniejszym okresie. Takie działanie organów administracji jest niedopuszczalne. Okoliczność, że świadkowie składają sprzeczne oświadczenia, nie przesądza jeszcze o tym, że nie można ustalić na podstawie innych dowodów, czy dokumentacja taka istnieje, a także, czy istnieją inne, poza dokumentacją techniczną dokumenty dotyczące przedmiotowego budynku. Organy prowadzące sprawę zobowiązane były do przeprowadzenia rzetelnego i szczegółowego postępowania dowodowego. Niedopuszczalne było także uchylenie się od oceny zabranego już materiału dowodowego z powołaniem się na sprzeczność zeznań świadków. Obowiązkiem organów było wskazanie, czy i którym świadkiem dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności i dlaczego (art. 107 § 3 kpa). Organy powinny działać na podstawie i w granicach prawa, do czego zobowiązują ich przede wszystkim zasady określone w kodeksie postępowania administracyjnego tj. m.in. praworządności (art. 6 kpa), prawdy obiektywnej (art.7 kpa), pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 kpa), czy przekonywania (art. 11 kpa). Organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Nie umniejszając przyznanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd w art. 107 § 1 kpa ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Przy nieustalonym w sposób właściwy stanie faktycznym, należy stwierdzić, że nie można było uznać także za prawidłowej - przyjętej przez organy - interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr. 75 poz. 690, ze zm.). Nieuprawnione było zatem zastosowanie przez organy przepisów rozporządzenia do budynku, co do którego nie zostało faktycznie ustalone, czy został on wybudowany i użytkowany legalnie przed wejściem w życie ww. rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1333/05, publ. Lex nr 289107). Przepisy rozporządzenia, stosownie z § 2, mają zastosowanie przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie użytkowania budynków nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. W rozpatrywanej sprawie nie wykazano spełnienia żadnej z wymienionych w § 2 rozporządzenia przesłanek jego zastosowania. Okolicznością istotną jest to, że sporny budynek w dniu wydania zaskarżonej decyzji był już wybudowany. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, iż przepisy przejściowe wyłączają zastosowanie rozporządzenia do stanów sprzed jego wejścia w życie. Stosownie do § 330 rozporządzenia - przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak już wyżej wskazano ustalenie kiedy został wybudowany budynek, kiedy wykonano okna, czy wykonano je legalnie, ma istotne znaczenie, ponieważ nakazy skierowane do adresata decyzji na postawie art. 66 ustawy prawo budowlane mające na celu usunięcie stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi nie znajdują uzasadnienia, jeżeli ten niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi stan został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 579/04, publ. Lex nr 169368). Zatem zastosowanie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, jako podstawy prawnej w sprawie mającej za przedmiot doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem w niniejszej sprawie jest nieprawidłowe. Przepis ten stwarza bowiem organom nadzoru budowlanego możliwość egzekwowania obowiązków wynikających z art. 61 prawa budowlanego i służy do egzekwowania przez te organy obowiązków, jak i obowiązków wynikających z innych przepisów rozdziału 6 prawa budowlanego "Utrzymanie obiektów budowlanych". Dotyczy on utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie i przeprowadzania remontów niezbędnych dla zachowania dobrego stanu technicznego obiektu. Natomiast decyzja nakazująca doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem powinna być wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy, a w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 , w związku z ust. 7 ustawy (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 23 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 875/07 publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach oraz w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1280/04, niepubl). W związku z tym okno umiejscowione w ścianie położonej w granicy z działką sąsiednią niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi nie jest nieprawidłowością, którą można usunąć w trybie art. 66 prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2298/06 - powołany przez skarżącą). Organy powinny były dokonać koniecznych ustaleń, o których była mowa wyżej, celem stwierdzenia, czy istnienie otworów okiennych w ścianie budynku skarżącego od strony działek nr 2756/1, 2757/1 i 2758/1 jest wynikiem samowoli budowlanej, co implikowałoby konieczność doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, czy też istnienie otworu okiennego jest zgodne z obowiązującym prawem (pozwoleniem na budowę) i nie ma podstaw do nakładania obowiązku jego likwidacji. Wobec powyższego, organy administracji obu instancji, nie ustaliwszy stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W myśl powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na organach administracji spoczywa bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą również na organie drugiej instancji, który, stosownie do art. 136 k.p.a., może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają także dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., który zobowiązuje do sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący, z odniesieniem się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W konsekwencji należało stwierdzić, że wydanie zaskarżonej decyzji, nastąpiło nie tylko z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, ale też z obrazą prawa materialnego tj. art. 66 prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy, o kosztach postepowania natomiast w oparciu o dyspozycję art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosuje przepisy prawa, ustalając przede wszystkim kwestię legalności spornych otworów okiennych, co w rezultacie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 kpa.