II SA/Lu 50/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. C. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako "k.p.a." w związku z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 2b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, z późn. zm.). dalej jako "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Inspektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] r., Nr [...] Wskazaną decyzją organ I instancji ustalił J. C. nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, tj. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem - A. C. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od dnia 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r. w wysokości [...] zł i orzekł zwrot tych świadczeń. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca pobierała te świadczenia we wskazanym okresie na podstawie decyzji z dnia [...] r. (która dotyczyła także zasiłku rodzinnego na rzecz drugiej córki – A. C.). Następnie decyzją z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło z urzędu nieważność tej decyzji w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Powodem stwierdzenia nieważności było ustalenie przez organ, że nie zachodziła przesłanka przyznania takiego dodatku, gdyż skarżąca nie przebywała na urlopie wychowawczym, a jedynie zawiesiła z dniem 1 listopada 2016 r. działalność gospodarczą. W konsekwencji decyzji stwierdzającej nieważność, organ I instancji decyzją dnia [...] r. odmówił J. C. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem A. C. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r. (ostatnie świadczenie wypłacone zostało bowiem za październik 2017 r.), a następnie wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] r. - na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r. ustalił nienależnie pobrane świadczenie i orzekł o jego zwrocie. W odwołaniu od tej decyzji J. C. wskazywała, że nie wprowadziła organów w błąd, ubiegając się o przyznanie jej spornego dodatku. Wyjaśniła, że dodatek został jej przyznany po zapoznaniu się przez organ z wszelkimi dokumentami, a wniosek został poprzedzony konsultacjami z urzędnikami MOPR i ZUS, dlatego też zawiesiła działalność gospodarczą na okres pobierania zasiłku wraz z dodatkiem. Podniosła, że zarówno fakt prowadzenia działalności gospodarczej, jej status materialny i inne niezbędne informacje zostały organowi przekazane. Zawiesiła działalność, pozbywając się całkowicie źródła dochodów. Podniosła, że decyzja o zwrocie dodatku była dla niej bardzo krzywdząca, gdyż nie posiada wartościowych przedmiotów, ani środków pieniężnych, a jedynym dochodem jest niewielka pensja niepełnosprawnego męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, a podtrzymując argumentację i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu. Kolegium przytoczyło treść art. 30 ust. 1 u.ś.r., który zobowiązuje osobę, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, do ich zwrotu oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., który za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne nakazuje traktować świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność. Zdaniem Kolegium, w świetle jednoznacznego brzmienia art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. podnoszone w odwołaniu argumenty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast skarżąca może złożyć w odrębnym postępowaniu wniosek o umorzenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. C. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc takie same argumenty, jak w odwołaniu. Wyjaśniła zatem, że zasiłek wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad córką w okresie urlopu wychowawczego został jej przyznany po zapoznaniu się przez organ z wszelkimi dokumentami, a złożenie wniosku zostało poprzedzone konsultacjami z urzędnikami, na skutek których skarżąca zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej na okres pobierania zasiłku. Podniosła, że przedstawiała wszystkie żądane dokumenty, niczego nie ukrywając, a więc zarówno fakt prowadzenia działalności, jak i status materialny oraz inne niezbędne informacje zostały organowi przekazane. Działalność gospodarczą zwiesiła wyłącznie w związku z chęcią i potrzebą wychowania dziecka, pomimo że zawieszenie nie było dla niej korzystne finansowo. Decyzja o zwrocie jest dla niej bardzo krzywdząca, gdyż jej sytuacja materialna jest trudna, nie posiada majątku, ani oszczędności, jej jedynym dochodem jest niewielka pensja niepełnosprawnego męża. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, przy czym "nienależnie pobrane świadczenia" to świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W sprawie niniejszej powodem stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego było to, że skarżąca składając wniosek o takie świadczenie, nie była pracownikiem (nie była zatrudniona w trybie przepisów kodeksu pracy), lecz prowadziła działalność gospodarczą, którą zawiesiła – nie spełniała ona więc od początku przesłanki przyznania spornego dodatku, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji tej decyzji organ wydał następnie zaskarżoną decyzję stwierdzającą, że świadczenia pobrane na podstawie nieważnej decyzji są świadczeniami nienależnie pobranymi i orzekł o ich zwrocie. Decyzja ta jest wadliwa. W ocenie Sądu, okoliczność, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w związku z uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie i odmową przyznania świadczenia, nie zwalniało organu z obowiązku dokonania oceny, czy skarżąca miała świadomość, że domaga się świadczenia, które się jej nie należy. Instytucja świadczenia nienależnie pobranego, została uregulowana w przytoczonym wyżej przepisie art. 30 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym wykładni tego przepisu podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 751/16). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie wychowawcze bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art. 30 ust. 2 u.ś.r. Przyjmuje się wprawdzie, że w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r.., nie jest ono uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 2, lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało, to jednak Sąd w składzie niniejszym tego stanowiska nie podziela. Omawiany przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jako "nienależnie pobrane świadczenie" określa "świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego". W ocenie Sądu, skoro i w tym przypadku ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", to przy ustalaniu - na podstawie tego przepisu - świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem wznowieniowym bądź postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, została wyeliminowana decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze, a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale konieczne jest także ustalenie, czy osoba, które je pobierała bądź ubiegała się o ich przyznanie, wiedziała, że świadczenia jej nie przysługują. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenie nienależne" rozumiane obiektywnie, gdyż taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna. Nie ulega wątpliwości, że postępowania nadzwyczajne (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności), o których mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r., są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń rodzinnych, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 1 u.ś.r., że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. potraktował także "świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność", to oznacza, że również w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" wg kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (pkt 4) niezależnie od tej świadomości, naruszałoby również konstytucyjną zasadę równości. Ta sama okoliczność, w zależności od chwili jej wystąpienia, mogłaby bowiem stanowić albo podstawę wznowienia, albo ustalenia świadczenia nienależnie pobranego. Przykładem takiej sytuacji jest sytuacja skarżącej w niniejszej sprawie, dotycząca przesłanki przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Okoliczność ta może być bowiem zarówno okolicznością mogącą stanowić przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. uzasadniającą orzeczenie nienależnie pobranych świadczeń i ich zwrot, jak i podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ta sama okoliczność w pierwszym wypadku byłaby uzależniona od świadomości strony co do prawa do świadczenia, zaś jako przesłanka stwierdzenia nieważności byłaby oceniana niezależnie od tej świadomości (winy) osoby pobierającej świadczenie. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało badać, czego organ nie uczynił, czy skarżąca pobierając sporny dodatek do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wiedziała o tym, że nie zachodzą przesłanki przyznania jej tego dodatku. Do okoliczności tych organ natomiast w ogóle się nie odniósł, wadliwie stwierdzając, że okoliczności przez nią podnoszone nie mają znaczenia w sprawie wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej zasiłek rodzinny wraz ze spornym dodatkiem. Okoliczności te mogły mieć natomiast istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodzić się wprawdzie należy ze stanowiskiem, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. przysługuje wyłącznie pracownikowi. "Skoro w systemie prawa funkcjonuje pojęcie "urlopu wychowawczego" i odnosi się ono od osób uprawionych do tego urlopu na podstawie Kodeksu pracy, a w ustawie nie ma innej definicji tego pojęcia, brak jest podstaw do uznania, że art. 10 ust. 1 u.ś.r. dotyczy również osób prowadzących działalność gospodarczą" (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 września 2017 r., II SA/Op 357/17). Należy mieć jednak na uwadze, że w dacie składania przez skarżącą wniosku o przyznanie jej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem, obowiązywał przepis art. 14 a ust. 1 d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.), który przewidywał również podobną do "dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego" - instytucję zawieszenia działalności gospodarczej w związku z wychowywaniem dziecka. Przepis ten stanowił, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem (...). Instytucja określona w tym przepisie miała więc charakter quasi urlopu wychowawczego, a jak wynika z akt sprawy i dokumentów złożonych przez skarżącą, to właśnie z tej instytucji skorzystała ona ubiegając się o zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem. Ze względu na podobieństwo (jednakowy cel) obu tych instytucji tj. dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i zawieszenia działalności gospodarczej na podstawie art. 14 a ust. 1 d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem, organ rozpatrując wniosek o przyznanie tego dodatku, badając przesłanki tego świadczenia, powinien dochować szczególnej staranności w zakresie ustalenia, czy wniosek składa pracownik, czy też osoba prowadząca działalność gospodarczą. Rażące uchybienia organu w tym zakresie nie mogą powodować ujemnych skutków dla strony, która nie wprowadziła organu w błąd. Skarżąca podnosi, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż ubiegając się o zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przedstawiła bowiem dokumenty, z których jednoznacznie wynikało, że prowadziła działalność gospodarczą, którą zawiesiła ubiegając się o zasiłek rodzinny wraz ze spornym dodatkiem. Ponadto skarżąca podniosła, że działała w zaufaniu do zaleceń pracowników organu, przedkładając organowi żądane dokumenty. W związku z tym, orzekając obecnie o zwrocie nienależnie pobranego dodatku, organ powinien odnieść się do tych okoliczności, gdyż w razie stwierdzenia braku świadomości skarżącej, że dodatek jej nie przysługiwał, niemożliwe jest uznanie, że skarżąca pobrała "nienależnie" te świadczenia. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania.