II SA/Lu 501/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Ewa Kowalczyk Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2016r., znak: [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania T. W. pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 4 godzin dziennie, o którą wniosła ona w dniu [...] stycznia 2016r. Jako główną przyczynę odmowy uwzględnienia wniosku organ wskazał to, że stan zdrowia T. W. nie uzasadnia przyznania jej usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 1- 4 ustawy o pomocy społecznej. W dniu [...] grudnia 2015r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. zaliczył ją bowiem do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na stałe, co oznacza niezdolność do pracy i konieczność pomocy osób drugich, ale wyłącznie w zakresie pełnienia ról społecznych, niepełnosprawność ta nie powoduje natomiast konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych (m.in. w zakresie sprzątania, higieny osobistej, przygotowywania posiłków, robienia zakupów, czego się domagała), a więc usług opiekuńczych. Również z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] września 2015r. nie wynika, by wymagała ona takiej pomocy, gdyż zaświadczenie to potwierdza wyłącznie jej chorobę - cukrzycę; wnioskodawczyni nie przedłożyła natomiast żadnych innych dokumentów medycznych potwierdzających istotne pogorszenie się jej stanu zdrowia, a z wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2016r. wynika, że jest osobą, które może żyć samodzielnie. Jest ona wprawdzie osobą przewlekle chorą, systematycznie przyjmuje lekarstwa, jest pod stałą opieką lekarską, to jednak sprawnie porusza się po mieszkaniu, robi sama podstawowe zakupy (przy większych pomaga jej sąsiadka) i poza drżeniem rąk, ciężkim oddychaniem z powodu astmy oskrzelowej nie wykazuje poważniejszych ograniczeń w codziennym funkcjonowaniu. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, gdyż pozostaje w separacji z mężem Z. W. (małżonkowie zajmują oddzielne pomieszczenia), to jednak faktycznie mąż (sprawny fizycznie) pomaga jej w zaspokajaniu potrzeb życia codziennego, w szczególności w załatwianiu spraw urzędowych; ma on również obowiązek pomagać przy paleniu w kotle c.o., gdyż kocioł ten ogrzewa także jego pokój. Wnioskodawczyni ma również syna, który powinien pomagać matce, czemu nie stoi na przeszkodzie to, że mieszka on daleko, gdyż może on opłacić opiekunkę. Organ podkreślił jednocześnie, że T. W. jest objęta pomocą Ośrodka już od wielu lat (ze względu na stan zdrowia i niski dochód, który obejmuje wyłącznie emeryturę, obecnie w wysokości [...] zł), a w okresie od [...] stycznia 2012r. do [...] stycznia 2016r. otrzymała pomoc w łącznej kwocie [...]zł, może ona również ponownie wnosić o przyznanie usług opiekuńczych w razie pogorszenia stanu zdrowia powodującego konieczność stałej lub długotrwałej pomocy osób drugich. W odwołaniu T. W. domagała się uchylenia decyzji organu I instancji podnosząc, że orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2015r. stwierdzono naruszenie sprawności jej organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich codziennie. Wyjaśniła, że jej takiej pomocy nie może jej udzielić mąż, gdyż sam wymaga usług opiekuńczych, ani syn, gdyż ma on własną rodzinę (żonę i troje dzieci). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że zarówno z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2015r., utrzymanego w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2015r., jak i zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] września 2015r. nie wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, gdyż taka nie występuje. T. W. wymaga jedynie pomocy w pełnieniu ról społecznych i jest osobą niezdolną do wykonywania pracy. Nie jest ona osobą obłożnie chorą ani ograniczoną ruchowo w stopniu uniemożliwiającym samodzielne zaspokajanie codziennych potrzeb życiowych, zapewnienie higieny czy utrzymywanie kontaktów z otoczeniem, zakup leków czy skorzystanie z opieki medycznej, a tylko w takim zakresie przysługują usługi opiekuńcze zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium zakwestionowało więc stanowisko lekarza zawarte w przedłożonym przez wnioskodawczynię nieaktualnym już zaświadczeniu z dnia [...] lutego 2014r., że ze względu na przewlekłe choroby wskazana jest dla niej pomoc osób drugich w zaspokajaniu codziennych potrzeb – przygotowywaniu posiłków, praniu, sprzątaniu i czynnościach gospodarczych na posesji (30 arów), tym bardziej, że usługi opiekuńcze nie obejmują takich czynności gospodarskich. Kolegium podkreśliło również, że T. W. nie jest osobą samotną w rozumieniu art. 50 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej, gdyż ma męża i syna, a zatem usługi opiekuńcze mogłyby być jej przyznane tylko wówczas, gdyby wykazała, że osoby te nie są w stanie zapewnić jej pomocy, czego nie wykazała. Jak natomiast wynika z akt sprawy i co znane jest organowi z urzędu, Z. W. posiada wprawdzie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z powodu upośledzenia umysłowego i choroby psychicznej (typu "P") i ma przyznawane specjalistyczne usługi opiekuńcze, ale nie ma on przeciwskazań do wykonywania czynności, które mieszczą się w pojęciu usług opiekuńczych. Z kolei gdy chodzi o syna, to również z oświadczeń wnioskodawczyni nie wynika, by nie był on w stanie zapewnić jej pomocy. W trakcie wywiadu środowiskowego wyjaśniła ona natomiast, że nie oczekuje od niego żadnej pomocy i nie informuje o swoich problemach, chociaż utrzymuje z nim kontakt telefoniczny, a syn odwiedza rodziców w święta i długie weekendy. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na tę decyzję, a następnie w obszernym piśmie procesowym, T. W. domagała się jej uchylenia. Zarzuciła, że organy bezzasadnie przyjęły, że nie wymaga ona częściowej opieki osób drugich, gdyż w świetle przedłożonych do akt sprawy dokumentów medycznych pomoc taka jest jej potrzebna. Załączyła m.in. zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2016r., z którego wynika wprost, że wymaga ona pomocy osób drugich w zaspokajaniu potrzeb życiowych takich jak prowadzenie gospodarstwa domowego, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie itp. Skarżąca zarzuciła również, że organy oraz pracownicy socjalni są wobec niej stronniczy, wrogo nastawieni i celowo działają na jej niekorzyść. Podniosła, że wywiad aktualizacyjny w dniu [...] stycznia 2016r. został wadliwie przeprowadzony, gdyż nie obejmuje on całości kwestionariusza (pięciu działów), dokonane w nim wpisy nie wskazują dokumentacji medycznej, z której wynikałby stan zdrowia skarżącej, a pracownikom socjalnym nie udzielono "pozwolenia na przetwarzanie danych – brak podpisu pod oświadczeniem wg ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. zawartym w protokole". Skarżąca sporządziła natomiast samodzielnie pismo z dnia [...] stycznia 2016r. pn. "uzupełnienie aktualizacji wywiadu z dnia [...] stycznia 2016r.", w którym wyjaśniła, że w wywiadzie środowiskowym nie zgłosiła pogorszenia swojej sytuacji życiowej oraz nie podpisała go z uwagi na brak zaufania do pracownic socjalnych, faktycznie jednak pogorszenie takie nastąpiło, co zostało stwierdzone w przedstawionych dokumentach lekarskich. Natomiast na podstawie wyłącznie samego przebiegu wywiadu nie było podstaw do uznania, że jej stan zdrowia nie wymaga częściowej pomocy osób drugich, w szczególności stanu zdrowia nie mogą ustalać pracownicy socjalni na podstawie obserwacji z pominięciem właściwej dokumentacji lekarskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej jako "u.p.s."), pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 powołanej ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Przyznanie takiego świadczenia na podstawie art. 50 ust. 1 ma charakter obligatoryjny, zaś na podstawie art. 50 ust. 2 – uznaniowy. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe, a sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz [...], niepubl.). Prawidłowo organy stwierdziły, że skarżącej T. W. nie można uznać za osobę samotną, a więc w sprawie miał zastosowanie wyłącznie art. 50 ust.2, a nie art. 50 ust. 1 u.p.s. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 9 u.p.s. osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim oraz nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Tymczasem skarżąca T. W. ma syna i - chociaż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe - pozostaje w związku małżeńskim. Orzeczona sądownie separacja nie powoduje bowiem ustania małżeństwa, a w świetle art. 614 § 3 ustawy z dnia [...] lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm.), jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ nie przekroczył granic przysługującego mu uznania - w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a swoje rozstrzygnięcie obszernie i przekonująco uzasadnił. Prawidłowo organ ustalił, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, gdyż stwierdzono u niej naruszenie sprawności organizmu. Organ nie zakwestionował, że w związku z tą niepełnosprawnością potrzebuje ona pomocy osób drugich, ale wyłącznie w pełnieniu ról społecznych, gdyż jest niezdolna do pracy. Organ uznał jednak, że pomoc taka nie jest jej konieczna w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, pielęgnacji i kontaktów z otoczeniem, a więc w zakresie usług opiekuńczych w rozumieniu art. 50 ust. 3 u.p.s. Stanowisko to jest uzasadnione w świetle zgromadzonych dowodów, w tym dokumentów medycznych. W szczególności organ swoją ocenę oparł na aktualnym wówczas orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] grudnia 2015r., z którego wprost wynika, że skarżąca nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). Wprawdzie - jak podnosi skarżąca - w pkt 6 tego orzeczenia, zawierającym wskazania co do "korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych (...)" stwierdzono - "zgodnie z ustawą o pomocy społecznej", to jednak z tak ogólnego sformułowania nie można wywodzić zalecenia lekarskiego, by przyznać T. W. usługi opiekuńcze, zwłaszcza, że - jak wskazano – w kolejnym 7. punkcie zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności jednoznacznie stwierdził, że skarżąca nie wymaga "stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji" – skarżąca jest bowiem osobą niepełnosprawną w umiarkowanym, a nie znacznym, stopniu. Podczas wywiadu środowiskowego stwierdzono, że skarżąca nie jest obłożnie chora, porusza się samodzielnie, sama robi codzienne zakupy, ma kontakt z sąsiadami, w sprawach urzędowych pomaga jej natomiast mąż, który z uwagi na to, że jest sprawny fizycznie ma możliwość pomagać jej również domowych pracach fizycznych, w szczególności przy paleniu w kotle c.o. w sezonie grzewczym – nie stoi temu na przeszkodzie to, że jest on również osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, gdyż jest to niepełnosprawność ze względu na upośledzenie umysłowe. Skarżąca wprawdzie załączyła do skargi zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2016r., z którego wynika, że wymaga ona pomocy osób drugich w zaspokajaniu potrzeb życiowych takich jak prowadzenie gospodarstwa domowego, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie itp., ale dokument ten nie był znany organom w dacie orzekania, lecz został sporządzony później. Nie stanowi więc on dowodu w niniejszej sprawie, natomiast powinien być uwzględniony przez organ w ewentualnym odrębnym postępowaniu o przyznanie usług opiekuńczych, o ile skarżąca takie zainicjuje. Słusznie skarżąca podnosi, że zasadniczo organ – przed wydaniem decyzji na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. (a nie art.50 ust. 1 u.p.s.) – powinien przede wszystkim ustalić czy rodzina osoby ubiegającej się o pomoc w postaci usług opiekuńczych, jest w stanie zapewnić jej taką pomoc zapewnić, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Skarżąca podnosiła bowiem, że mąż jest osobą niepełnosprawną, zaś syn mieszka w innej, odległej miejscowości, ma własną rodzinę, więc ona nie może liczyć na jego pomoc i opiekę. W niniejszej sprawie zarzuty te, choć uzasadnione, nie świadczą jednak o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż organ prawidłowo ustalił – na podstawie aktualnej w dacie orzekania dokumentacji medycznej oraz na podstawie wywiadu środowiskowego - że skarżąca nie wymagała pomocy w zakresie objętym usługami opiekuńczymi (zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, pielęgnacji oraz kontaktów z otoczeniem - art. 50 ust. 3 u.p.s.). Skoro pomoc taka nie była jej konieczna, organ nie miał obowiązku ustalania, czy pomocy takiej udziela jej rodzina. Jak natomiast wyżej wskazano, skarżąca ma prawo ponownie wystąpić z wnioskiem o przyznanie usług opiekuńczych, a w postępowaniu tym organ powinien uwzględnić aktualne zaświadczenie lekarskie dotyczące konieczności zapewnienia jej takiej pomocy. Za niezasadny uznać należy zarzut wadliwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2016r. Dokument wywiadu (k.14-16) jest kompletny, został sporządzony przez pracownika socjalnego zatrudnionego w OPS [...], co jest bezsporne; w treści wywiadu nie było konieczne powoływanie pełnej dokumentacji medycznej, gdyż wywiad, choć jest obligatoryjną częścią postępowania wyjaśniającego, to jednak nie jest jedynym dowodem w sprawie, a więc organ ocenia sprawę na podstawie wszystkich dokumentów, nawet tych, niewskazanych w wywiadzie. O ile rację ma skarżąca, że organ nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny, a więc w zakresie diagnozy stanu zdrowia i wskazań medycznych powinien uwzględniać w szczególności wyrażoną w odpowiednich dokumentach opinię lekarza, to jednak ma również prawo uwzględniać spostrzeżenia co do stanu zdrowia, w szczególności poruszania się, zachowywania, wyrażone w wywiadzie środowiskowym przez pracownika socjalnego – temu właśnie służy taki wywiad. W sprawie nie ma podstaw do zakwestionowania wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2016r. - w piśmie "uzupełniającym" wywiad skarżąca nie wnosi żadnych szczegółowych zmian do jego treści, podkreślając wyłącznie ogólnie swój brak zaufania do pracowników socjalnych i organu oraz wskazując na swoją trudną sytuację życiową i "ubóstwo" (czego organ nie kwestionuje). W konsekwencji stwierdzić należy, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. i nie przekroczyły granic przysługującego im uznania. Skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).