II SA/Lu 502/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak-sprawozdawca, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. sprawy ze skargi T.C. i A.C. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr. [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Wojewody na rzecz T.C. kwotę 2333,90 ( dwa tysiące trzysta trzydzieści trzy złote i dziewięćdziesiąt groszy) oraz na rzecz A.C. kwotę 2000,00 ( dwa tysiące złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr ([...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. i A.C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]marca 2005 r. nr ([...]) ustalającej odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 83 m2 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Prezydent Miasta orzekając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr ([...]) orzekł o ustaleniu odszkodowania, na rzecz A.C. w kwocie 9.162,60 zł oraz T.C. w kwocie 11.661,40 zł, za działkę przejętą na rzecz Gminy Miasto, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 466 m2, zajętą pod drogę publiczną. Następnie odwołanie od powyższej decyzji złożyli T.C. i A.C. podnosząc, że cena 1 m2 ustalona w operacie szacunkowym jest zaniżona, żądając odszkodowania w wysokości opartej o rynkową wartość nieruchomości z której wydzielona została przedmiotowa działka. Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że w świetle cytowanego wyżej artykułu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Dlatego też, odszkodowanie wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi oraz Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Jednocześnie, organ II instancji stwierdził, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej, przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości o których mowa w ust. 1 przytoczonego przepisu, jest ostateczna decyzja Wojewody wydana na wniosek zainteresowanego (ust. 3). W tej sprawie Wojewoda, dnia [...] kwietnia 2000 r. wydał decyzję nr (), która została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2000 r. nr ([...]). Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właścicieli (ust. 4). Ponadto powyższy przepis odsyła, gdy chodzi o zasady i tryb ustalania oraz wypłaty odszkodowania, do art. 128 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 73 ust. 5 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z kolei w świetle art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, orzekającej wartość nieruchomości, zaś art. 134 ust. 1 reguluje kwestię podstawy wysokości odszkodowania z zastrzeżeniem art. 135, który stanowi, że do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości stosuje się przepisy działu IV rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, opracowany w sposób określony powyższymi przepisami operat szacunkowy nieruchomości, stanowi dowód w sprawie i jako taki podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Z kolei w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy, wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego P.Ż., spełnia wszystkie warunki wymienione w wyżej wymienionych przepisach i stanowi dowód w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego wynika to z tego, że rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości uwzględnił rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Natomiast do wyceny nieruchomości wykorzystano metodę porównywania parami, która polega na określeniu wartości rynkowej nieruchomości o określonych cechach przez porównanie kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W wyniku zastosowania metody porównywania parami rzeczoznawca ustalił cenę 1 m2 gruntu na kwotę 250,89 zł. Ponadto z opracowanej w operacie szacunkowym analizy lokalnego rynku wynika, że ceny gruntów przeznaczonych pod drogi o podobnym charakterze kształtują się w granicach od 25 zł/m2 do 181,89 zł/m2, zależnie od stopnia uzbrojenia, lokalizacji i zagospodarowania terenu. Rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości uwzględnił fakt jej położenia w centrum miasta w bezpośrednim sąsiedztwie głównej ulicy miasta, podkreślił organ II instancji. Ponadto dodał, że uznanie położenia przedmiotowej nieruchomości za bardzo atrakcyjne, w stosunku do obszaru całego miasta, znalazło odbicie w wartości 1 m2, tj. 250,89 zł, która to wartość jest znacznie wyższa niż cena najwyższa transakcji porównawczej, tj. 181,89 zł za 1 m2 gruntu nabytego pod Al. [...]. Jednocześnie stwierdził, że nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Naruszenie tego przepisu zdaniem skarżącego polegające na nie zastosowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Natomiast, zgodnie z § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Dopiero brak cen o których mowa w ust. 1 pozwala na zastosowanie przepisów § 36 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei w mieście L. notuje się stosunkowo dużo transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne (co zawiera operat szacunkowy), zatem zastosowanie przepisów § 36 ust. 2 nie jest w tym przypadku zasadne, orzekł organ odwoławczy. W skardze do Sądu skarżący, tj. A.C. jak i T.C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji W treści skargi podnieśli następujące zarzuty: Po pierwsze, naruszenie art. 7, 77, 80 i 81 kpa z powodu niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem skarżących dotyczy to w szczególności orzeczenia o odszkodowaniu w oparciu o szacunek rzeczoznawcy majątkowego, który dokonał wyceny gruntów bez uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości, z której wydzielona została przedmiotowa działka. Powoduje to według skarżących konieczność zwiększenia odszkodowania za przejętą nieruchomość w istotny sposób, tj. o wartość przedmiotu 437.576 zł. Po drugie, pominięcie przez organy obu instancji wniosku dowodowego dotyczącego powołania innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który dokonałby wyceny uwzględniającej cenę działki z której wydzielono przejęty grunt. Po trzecie, naruszenia w toku postępowania dowodowego przez organy prowadzące postępowanie także art. 10 § 1 w związku z art. 81 kpa. Po czwarte, naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 37 ust. 5 w związku z ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. – w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego wykładnię i orzeczenia o odszkodowaniu w sposób nie uwzględniający aktualnie kształtujących się cenie w obrocie nieruchomościami z której wydzielono działkę, będącej przedmiotem szacowania pomimo, że brak jest cen transakcyjnych porównywalnych stosowanych przy sprzedaży gruntów na cele drogowe przy ul. [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Podczas rozprawy przed sądem administracyjnym, pełnomocnik skarżących poparł skargę jak i podniósł dodatkowy zarzut, iż Prezydent Miasta orzekał we własnej sprawie i z tego powodu powinien podlegać wyłączeniu. Rozpatrując skargę jak i dodatkowy powyższy zarzut podniesiony podczas rozprawy, Sąd stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, stąd w pierwszej kolejności rozpatrzył zarzut podniesiony dopiero podczas rozprawy przed sądem jak i zgodnie z zasadą oficjalności, a dotyczący wyłączenia organu I instancji, tj. Prezydenta Miasta od załatwienia tej sprawy w ramach tzw. dominium i imperium gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, której jest jedynym organem wykonawczym. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił ocenę prawną wyrażoną w uchwałach NSA z dnia 9 października 2000 r. (OPK 14/00 – ONSA 2001, Nr 1, poz. 17), a w szczególności z uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03 – ONSA 2003, Nr 4, poz. 115). W tej ostatniej uchwale składu siedmiu sędziów NSA, tj. z dnia 13 maja 2003 r. Sąd sformułował tezę, że "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Ponadto Sąd podziela w tym zakresie także dotychczasową linię orzecznictwa WSA wyrażoną np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2004 r. (sygn. akt SA/Sz 2274/02), w którym to wyroku Sąd także orzekł o konieczności wyłączenia się Prezydenta Miasta od załatwienia tego rodzaju przedmiotowej sprawy zgodnie z dyspozycją art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 26 § 3 kpa. Stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Dlatego też w takim stanie prawnym i faktycznym Wojewoda powinien wyznaczyć inny organ I instancji do załatwienia przedmiotowej sprawy zgodnie z dyspozycją art. 26 § 2 kpa. Wynika to także z tego, że w świetle dyspozycji art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) prezydent miasta będący również tzw. starostą grodzkim kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje je na zewnątrz. Oznacza to, że jest również ustawowym przedstawicielem strony, a więc gminy, czyli zachodzi przesłanka określona w art. 24 § 1 pkt 4 kpa do jego wyłączenia od orzekania w przedmiotowej sprawie, ponieważ adresatem decyzji jest właśnie gmina, która posiada osobowość prawną z mocy prawa. Ponadto załatwianie przez prezydenta miasta na prawach powiatu tego rodzaju przedmiotowych spraw z zakresu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz gminy narusza także zasady ogólne kodeksu prawa administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa, czyli zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 8 kpa w zakresie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z kolei wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie danego organu oznacza odsunięcie od wszystkich czynności, jakie mogą być podjęte, a więc również niemożność udzielenia upoważnienia przez prezydenta miasta do wydawania decyzji jakiemukolwiek pracownikowi urzędu miasta, co słusznie podnosi także cytowana uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 roku. Ubocznie należy stwierdzić, że nowy – właściwy organ I instancji załatwiając przedmiotową sprawę powinien ponownie także rozważyć czy nie zachodzą jednak w tej sprawie przesłanki określone w dyspozycji § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), które występują w przypadku wywłaszczenia nieruchomości przy naliczaniu odszkodowania na cele dróg publicznych, przewidziane na wypadek braku cen transakcyjnych przy stosowaniu wyceny wywłaszczonej nieruchomości metodą porównawczą (tzw. podejście porównawcze). Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.