II SA/Lu 502/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] i P. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy [...] i P. Z. po 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania. Wojewoda L. decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Starosty Z. z dnia 4 maja 2011 r., nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A Spółki z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], składającej się z wieży stalowej kratowej o wysokości 50 m z zespołem anten sektorowych typu BSA001 i BSA005, anteny radioliniowej RLA23-06 oraz urządzeń budowlanych: kontenera technologicznego BTS, przyłącza elektroenergetycznego kablowego enn zalicznikowego, wraz z utwardzeniem i ogrodzeniem terenu, na działce nr ewid. [...] w miejscowości L., gmina L. – uchylił w całości decyzję Starosty Z. oraz postanowienie tego organu z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż w dniu 8 lutego 2011 r. pełnomocnik inwestora G. L. złożył w Starostwie Powiatowym w Z. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ewid. [...], w miejscowości L., gmina L. W toku prowadzonego postępowania zastrzeżenia co do lokalizacji przedmiotowej budowy złożyła A. K. wraz z protestem 74 osób sprzeciwiających się realizacji inwestycji. Zastrzeżenia złożył także Wójt Gminy L. podnosząc, że lokalizacja inwestycji jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor ustosunkował się do tych zastrzeżeń i podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wniosku. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2011 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, wskazując na niezgodność lokalizacji inwestycji z aktualnie zmienianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Z uwagi na niewykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku decyzją z dnia 4 maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Starosta L. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, iż projektowana inwestycja nie narusza zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż § 22 ust. 2 planu jednoznacznie dopuszcza na terenie całej gminy realizację masztów telekomunikacyjnych. Inwestycja ta nie narusza również ustaleń rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Inwestor przedłożył postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia 4 marca 2011 r. odmawiające nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia. Projekt zagospodarowania działki nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Projekt budowlany jest kompletny i posiada odpowiednie uzgodnienia i pozwolenia, posiada opracowaną informację b.i.o.z., został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz posiada zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 4 powołanej ustawy, wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, Starosta Z. nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wskazał także, iż wbrew stanowisku Starosty art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie nakłada na organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Fakt wszczęcia w toku postępowania w niniejszej sprawie procedury planistycznej mającej na celu zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do żądania inwestora, który domagał się, by organ drugiej instancji wydał pozwolenie na budowę projektowanej inwestycji, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 82 ustawy Prawo budowlane właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w tych sprawach jest starosta, a nie wojewoda. Skargi na powyższą decyzję wniosła Gmina L. oraz P. Z. – współwłaściciel działki sąsiadującej z działką inwestorską, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jednobrzmiących skargach skarżący zarzucili, iż zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. planowana inwestycja znajduje się w terenie zabudowy wiejskiej (jednorodzinnej i zagrodowej) zwartej lub skupionej, oznaczonym symbolem "B-11". Skarżący przyznali, że zapisy planu miejscowego dla tego terenu nie zostały dotychczas zmienione, jednakże – w ich ocenie – w tej szczególnej sytuacji Wojewoda L. winien był uwzględnić planowane przeznaczenie wskazanego obszaru i odmówić wydania pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucili również, iż skoro Wojewoda uznał okoliczności sprawy za wyjaśnione, to winien był orzec w sprawie co do jej istoty, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedziach na złożone skargi Wojewoda L. wniósł o ich oddalenie jako bezzasadnych, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Gminy L. (sygn. akt II SA/Lu 502/11) oraz ze skargi P. Z. (sygn. akt II SA/Lu 503/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi są zasadne w części, w jakiej zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji; dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (wyroki NSA z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 oraz z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, niepubl.; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 520). Zaskarżoną decyzją Wojewoda L. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 maja 2011 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr ewid. [...]4 w miejscowości L., gmina L. oraz uchylił postanowienie tego organu z dnia 21 kwietnia 2011 r., nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Z. wydając decyzję z dnia 4 maja 2011 r. naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), obligujący ten organ do sprawdzenia – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podkreślił, iż organ pierwszej instancji dokonując oceny spełnienia przez inwestora powyższego wymogu winien był odnieść się do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 10 grudnia 2003 r. [...], a nie mógł oceniać zgodności projektu budowlanego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy L. z dnia 9 września 2009 r. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (projekt budowlany jest zgodny z zapisami planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska; projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; projekt budowlany jest kompletny i posiada wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; projekt budowlany został wykonany przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami) oraz art. 32 ust. 4 powołanej ustawy (inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Odmawiając w tej sytuacji wydania pozwolenia na budowę, zdaniem Wojewody, Starosta Z. naruszył art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż nie było w tej sytuacji podstaw do wzywania inwestora do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, a także naruszył art. 35 ust. 4 tej ustawy, stanowiący, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenie przez organ pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane nie dawało podstaw Wojewodzie L. do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż powołany przepis pozwala na wydanie takiej decyzji wyłącznie wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i to w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Skoro zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji dopuścił się wyłącznie naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, to organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a winien był rozstrzygnąć sprawę decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy. Niezasadne jest stanowisko Wojewody L., iż wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 84). Zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza zatem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wówczas, gdy jego zakres wskazuje, że w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W takim wypadku sprawa byłaby rozstrzygana w praktyce w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodziły. Organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję organu pierwszej instancji wyłącznie z powodu naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, a nie dopatrzył się naruszenie przez ten organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., obligujących go do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazane naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., gdyż nie ulega wątpliwości, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec konieczności powtórnego wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przedwczesne było odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skarżących. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organ ten rozważy, mając na uwadze brzmienie art. 138 k.p.a., jakie rozstrzygnięcie winno zapaść w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie. Obowiązkiem Wojewody będzie dokonanie oceny, czy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia wydanie decyzji kasacyjno-reformatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy będzie miał na względzie, iż w przypadku wydania decyzji kasacyjnej obowiązkiem organu drugiej instancji jest – czego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – precyzyjne wskazanie organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności winien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno spełniać wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.