II SA/Lu 504/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 22 kwietnia 2024 r. znak: SKO.ZP/40/12/2024 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Biłgoraj z dnia 20 lutego 2024 r., znak: MG.6730.50.2023.C; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz skarżącej S. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 22 kwietnia 2024 r., znak: SKO.ZP/40/12/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania S. W. (strona, skarżąca) od decyzji Wójta Gminy Biłgoraj z 20 lutego 2024 r., znak: MG.6730.50.2023.C, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-magazynowego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 22 listopada 2023 r. J. B. zwrócił się do Wójta Gminy Biłgoraj o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku usługowo-magazynowego z urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości G., gm. Biłgoraj. We wniosku wnioskodawca wskazał, że budynek będzie przeznaczony do montażu mebli skrzyniowych będzie jednokondygnacyjny; pokryty dachem jedno i dwuspadowym. Nadto określił parametry planowanego przedsięwzięcia, m.in. wysokość krawędzi elewacji frontowej budynku - od 7,00 do 8,0 m.; szerokość elewacji frontowej budynku do 15,0 m.; wysokość głównej kalenicy budynku do 8,0 m. Decyzją z 20 lutego 2024 r. Wójt Gminy Biłgoraj ustalił warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. W toku postępowania, sporządzona została analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W jej treści wskazano, że na obszarze analizowanym, wyznaczonym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dominuje zabudowa mieszkaniowa, handlowa i usługowa. W treści analizy zaznaczono również, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a ponadto jest uzbrojony w sieć elektroenergetyczną, wodociągową i gazową. Ustalono, że teren, gdzie będzie zlokalizowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Biłgoraj wniosła skarżąca - właścicielka działki nr ew. [...], graniczącej z działkami objętymi wnioskiem J. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że dla oceny stanu faktycznego sprawy znaczenie ma wykładnia art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że parametry planowanej inwestycji, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy są zbliżone do parametrów zabudowy zlokalizowanej na obszarze analizowanym. W skład zabudowy wchodzą budynki mieszkaniowe, handlowe i usługowe. Budynki te są pokryte dachami dwuspadowymi, o szerokości elewacji frontowej do około 20 metrów. Dodatkowo, są one położone w granicach od około 80 metrów od krawędzi jezdni drogi serwisowej drogi wojewódzkiej. Według organu zamierzone przedsięwzięcie stanowić będzie kontynuację i uzupełnienie istniejącej w pobliżu zabudowy i nie naruszy ładu przestrzennego w tym terenie. Planowana inwestycja nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko. Ponadto teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, nie będzie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem organu planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z przepisami odrębnymi, natomiast uzbrojenie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy będzie wystarczające dla planowanej inwestycji. Organ ustalił także, że działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej, będącej drogą wojewódzką, co jest wystarczające do stwierdzenia, że planowana inwestycja spełnia wymóg, o którym mowa wart. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji skargę wniosła S. W., domagając się uchylenia tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na wadliwość zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: u.p.z.p), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, który w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zweryfikowanie dopuszczalności realizacji inwestycji na konkretnym terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że zmierza ono do ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na zapewnienie zgodności konkretnej inwestycji z ładem przestrzennym okolicy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do zasady jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził zasadę dobrego sąsiedztwa, nakładając obowiązek dostosowywania nowoprojektowanej zabudowy do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wynika to wprost z powyższej regulacji. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta ma zagwarantować ład przestrzenny, gdyż zakłada, że nowa zabudowa będzie tworzyć harmonijną całość z już istniejącą - zarówno w aspekcie urbanistycznym, jak i architektonicznym. Ustaleń w zakresie cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a w konsekwencji terenu planowanej inwestycji dokonuje się - w stanie prawnym sprzed 25 lipca 2024 r. - w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Ponadto, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne, przy czym wynik tych ustaleń w postaci analizy architektoniczno-urbanistycznej podlega ocenie organów administracji. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. - na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy - obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu (nie mniejszej niż 50 metrów). Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Następnie organ przeprowadza dla tego obszaru analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Treść przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazuje także, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego, jako kręgu o w zasadzie równym promieniu. Odstąpienie od tej zasady powinno zostać przez organ uzasadnione w sposób przekonujący, poprzez wskazanie z jakich konkretnie względów, mających swe źródło w zasadach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, nastąpiło wyznaczenie terenu analizowanego w innym kształcie. Uzasadnienie musi pozwalać na ocenę, czy odstąpienie od tej zasady nastąpiło z uwagi na ochronę wartości istotnych z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Niedochowanie wymogu właściwego uzasadnienia decyzji o powiększeniu obszaru analizowanego wskazuje na arbitralność organu, a nawet na sprzyjanie woli realizacji inwestycji kosztem ładu przestrzennego. Jest oczywiste, że właściwie sporządzona analiza powinna pozwolić na prawidłowe określenie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze, umożliwiając weryfikację tych ustaleń zarówno przez strony postępowania, jak i organ odwoławczy, czy sąd administracyjny. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione uwarunkowania, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wadliwie. W analizie urbanistycznej wskazano, że wyznaczony został obszar analizowany oznaczony symbolami "ABCD", przyjmując odległości o wartościach "ok. 120x370 m, szerokość frontu działek ok. 21 m, minimalny obszar analizy - 63 m" (str. 1 załącznika nr 2 do wniosku; akta administracyjne). Do wskazanej części opisowej załączono kopię mapy zasadniczej miejscowości G., gmina Biłgoraj, wykonaną 20 listopada 2023 r., na której zaznaczono obszar analizowany, jako prostokąt (ABCD). W treści analizy urbanistycznej wskazano, że "wnioskowana działka znajduje się w obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej usługowej i handlowej miejscowości G.. Wnioskowana zamierzenie inwestycyjne (budowa budynku usługowo-magazynowego) stanowi kontynuację istniejącej funkcji zabudowy usługowej i handlowej zlokalizowanej w obrębie analizowanego obszaru...". Powyższe stwierdzenie autora analizy urbanistycznej nie znajduje potwierdzenia w części opisowej tej analizy, jak i nie wynika z danych mapy zasadniczej załączonej do akt sprawy. Z tego względu wskazana teza autora analizy nie poddaje się weryfikacji. Zauważyć należy, że jakkolwiek na kopii mapy zasadniczej widoczne są jakieś obiekty - oznaczone symbolami "h1" i "h2", położone na działkach o numerach [...], [...], [...] i [...], jednakże charakterystyka tych obiektów w ogóle nie została wskazana oraz nie objęto ich analizą urbanistyczną. Przede wszystkim nie wiadomo nawet, czy i jaki związek mają te obiekty z zabudową mieszkaniową oraz usługowo-handlową miejscowości G., o której mowa w analizie. Jak bowiem wynika z danych urzędowych udostępnionych publicznie w aplikacji Geoportal 2 (https://bilgorajski.geoportal2.pl), wskazana zabudowa znajduje się na działkach oddzielonych drogą publiczną - drogą wojewódzką nr 835 - od działek przeznaczonych pod sporną inwestycję, stanowiącą drogę główną ruchu przyspieszonego. Co więcej, po stronie wschodniej tej drogi, a więc w bezpośrednim otoczeniu działek przeznaczonych pod sporną inwestycję, nie występuje w ogóle jakakolwiek zabudowa, natomiast dalsze zabudowania zgrupowane są po obydwu stronach drogi gminnej (nr [...]) - w znacznej odległości od działek inwestora. Wskazane powyżej uwarunkowania nie zostały poddane analizie, co umknęło uwadze organów obydwu instancji. Całkowicie nieuzasadnione jest również wytyczenie i określenie rozpiętości obszaru analizowanego. Jak wynika z przedstawienia graficznego tego obszaru oraz opisu zawartego w treści analizy, obszar ten stanowi pole prostokąta o wymiarach boków - 120 m i 370 m, przy czym - co jest bezsporne - szerokość działki od jej frontu wynosi 21 m, co oznacza, że określając rozmiar obszaru analizowanego odstąpiono od wskaźnika stosowanego przy wyznaczaniu obszaru analizowanego wokół terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., ustalonego na trzykrotność szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a. W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. określał, że wielkość obszaru analizowanego powinna być "nie mniejsza" niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że zasadą winno być wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Jednolicie przyjmuje się, że obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Co więcej, powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego, natomiast celem takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (zob. np. wyroki NSA: z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2146/20; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2321/21). W tym stanie rzeczy, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki - z każdej jej strony - w odległości 63 metrów. Zmiana kształtu i rozmiarów tego obszaru jest oczywiście możliwa, o ile w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, związane z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałaby rozszerzenie granic obszaru analizowanego, czego w sprawie nie wykazano. Z tego względu uznać należało, że organy administracji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego, a zatem rozstrzygnięcie nie odpowiada zasadom wynikającym z przepisów art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 11 (zasada przekonywania), jak i szczegółowych przepisów dotyczących ustalania oraz rozpatrywania materiału dowodowego oraz uzasadniania rozstrzygnięcia, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy naruszyły prawo materialne - art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. Wskazane powyżej wady postępowania wymagają ponownej i poszerzonej analizy oraz odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia, co będzie obowiązkiem organów administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia musi być analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., sporządzona zgodnie z obowiązującymi zasadami, na co wskazano już wyżej. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. - pkt II sentencji wyroku.