II SA/Lu 508/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 18 lipca 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez W. H., prowadzącego działalność gospodarczą — KSM K. S. M. W. H., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 marca 2025 r., znak: [...] w całości wraz z postanowieniem Wójta Gminy [...] [...] z dnia 15 kwietnia 2025 r. o odmowie uzupełnienia decyzji oraz postanowieniem Wójta Gminy [...] [...] z dnia 15 kwietnia 2025 r. o odmowie sprostowania decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, co następuje. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko normują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., dalej jako u.u.i.ś.) oraz akty wykonawcze. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja: planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.u.i.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Postępowanie toczące się w przedmiocie jej wydania dotyczy planowanego przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839). § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia stanowi, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są instalacje do przerobu kopalin inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 26. Przepis § 2 ust. 1 pkt 26 rozporządzenia dotyczy instalacji do przerobu kopalin innych niż gaz ziemny, ropa naftowa oraz jej naturalne pochodne, zlokalizowane na obszarach kopalni odkrywkowych lub kamieniołomów o powierzchni nie mniejszej niż 25 ha. Przepis § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia wskazuje, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a/: a) bez względu na powierzchnię obszaru górniczego: - w przypadku wydobywania torfu lub kredy jeziornej, - na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi w rozumieniu art. 16 pkt 33 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a jeżeli została sporządzona mapa zagrożenia powodziowego - na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, - na terenie gruntów leśnych lub w odległości nie większej niż 100 m od nich, - na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1- 5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - w odległości nie większej niż 250 m od terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. ze zm.), - jeżeli działalność będzie prowadzona z użyciem materiałów wybuchowych, - jeżeli w odległości nie większej niż 0,5 km od miejsca planowanego wydobywania kopalin metodą odkrywkową znajduje się inny obszar górniczy ustanowiony dla wydobywania kopalin metodą odkrywkową, b) z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha lub o wydobyciu większym niż 20 000 mJ na rok, inne niż wymienione w lit. A. Przepis § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a/ rozporządzenia dotyczy wydobywania kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że na gruncie ustawy zasadą jest wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, natomiast wyjątkiem odmowa wydania takiej decyzji. Odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia można jedynie wtedy, gdy: - występuje niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.); - nastąpiła odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ' uzgadniający (art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.); - wnioskodawca nie wyraża zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie innymi, niż proponowany, a z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.); - z oceny odziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.); - jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że może ono spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 13 u.u.i.ś.). Odnosząc przepisy prawa do stanu faktycznego sprawy, Kolegium stwierdziło, że w dniu 9 lipca 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Eksploatacja złoża piasków "O. X" (w związku z wykorzystaniem przesiewacza oraz dróg dojazdowych KD..." na wschód i południe od kopalni) w obrębie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości O., gmina [...], powiat lubelski, woj. lubelskie". Wniosek został złożony przez W. H. prowadzącego działalność gospodarczą — KSM K. S. M. W. H. ([...] [...]). Wnioskodawca w pierwotnie złożonym wniosku zaliczył przedsięwzięcie - na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - do instalacji do przerobu kopalin innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 26, czyli na podstawie § 3 pkt 39 rozporządzenia. Kartę informacyjną przedsięwzięcia sporządził L. W.. W toku postępowania złożono pismo nazwane "Uzupełnieniem" z dnia 27 listopada 2024 r., w którym autor KIP wyjaśnił, że o kwalifikacji przedsięwzięcia stanowić powinien § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., ponieważ w odległości nie mniejszej niż 0,5 km znajduje się inny obszar górniczy ustanowiony dla wydobywania kopalin metodą odkrywkową. W postępowaniu dokonano następujących uzgodnień: - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Z. w opinii znak: [...] z dnia 2 grudnia 2024 r. dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie stwierdziło potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ze względu na brak negatywnego wpływu tego przedsięwzięcia na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w ustawie Prawo wodne; - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. postanowieniem znak [...] z dnia 18 grudnia 2024 r. wydał opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji złoża piasków "O. X" (w związku z wykorzystaniem przesiewacza oraz dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni) w obrębie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wg ew. gruntów m. O. , gm. [...]" nie istnieje konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, wskazując na konieczność uwzględnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następujących warunków i wymagań: podłoże w miejscu ustawienia przesiewacza należy każdorazowo uszczelnić. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania przedsięwzięcia wykracza poza teren gminy [...], w konsekwencji prawidłowo zawiadamiano Burmistrza [...] o czynnościach prowadzonych w sprawie, zgodnie art. 74 ust. 3aa u.u.i.ś. Po analizie materiału dowodowego, po analizie treści decyzji oraz odwołania, Kolegium oceniło, że w sprawie zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało na następujące nieprawidłowość skutkujące wydaniem decyzji kasatoryjnej. 1) Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że planowane przedsięwzięcie polega na "Eksploatacji złoża piasków "O. X" (w związku z wykorzystaniem przesiewacza oraz dróg dojazdowych "KD" na wschód i południe od kopalni w obrębie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wg ew. gruntów m. O. , gm. [...]). Wyjaśniono, że decyzja środowiskowa została już wydana przez Wójta Gminy [...] w dniu 26 września 2022 r., znak: [...] KIP wskazuje, że złożony wniosek ma na celu "rozszerzenie" kwalifikacji przedsięwzięcia o zaplanowane sortowanie kruszywa na przesiewaczu. Kolegium zauważyło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...] (do jakiej odnosi się zaskarżona decyzja oraz KIP) nie znajduje się w materiale dowodowym sprawy, pomimo, że KIP wyjaśnia, że złożony wniosek ma na celu "rozszerzenie" kwalifikacji przedsięwzięcia o zaplanowane sortowanie kruszywa na przesiewaczu. W ocenie Kolegium do materiału dowodowego sprawy należy zatem dołączyć wcześniejszą decyzję wydaną wobec tego samego złoża, w sytuacji, gdy obecnie złożony wniosek stanowi jej "rozszerzenie". 2) Kwestia będąca motywem złożenia przez inwestora odwołania w sprawie nie jest wystarczająco wyjaśniona. Inwestor wyjaśnił, iż złożony wniosek w wydanie decyzji miał na celu (oprócz rozszerzenia przedsięwzięcia o użycie przesiewacza) - również dostosowanie drogi transportu surowca do istniejących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Inwestor wyjaśnił, że jego intencją jest, by transport kruszywa kierował się "drogami KD skierowanymi na wschód i południe od kopalni zgodnie z kierunkiem wskazanym na załączniku graficznym nr [...]". Pierwotny wniosek z 9 lipca 2024 r. złożony do organu I instancji dotyczył przedsięwzięcia "Eksploatacja złoża piasków "O. X" (w związku z wykorzystaniem przesiewacza oraz dróg dojazdowych "KD" na wschód i południe od kopalni) w obrębie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości O., gmina [...], powiat lubelski, woj. lubelskie. Pierwotny wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wskazywał numerów konkretnych działek stanowiących drogi KD, odwołując się wyłącznie do kierunków wskazanych na załączniku graficznym do KIP nr [...] Kolegium zauważyło, że materiał dowodowy sprawy zawiera zmodyfikowany przez inwestora wniosek z dnia 27 listopada 2024 r. (k. 182), w którym już pominięto sformułowanie dotyczące "dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni". W piśmie nazwanym "Uzupełnieniem" z dnia 27 listopada 2024 r. (złożonym przez inwestora reprezentowanego przez autora KIP) wyjaśniono, iż droga transportu surowca wynikająca z uprzednio wydanej decyzji środowiskowej oraz koncesji na wydobywanie piasków jest "niekonkurencyjna dla przedsiębiorcy". 3) Postanowienie Dyrektora Zlewni w Z. PGW Wody Polskie z dnia 2 grudnia 2024 r. dotyczy przedsięwzięcia zgodnie ze pierwotnym wnioskiem w odniesieniu do "dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni" (k. 196). Zostało ono wydane w dniu 2 grudnia 2024 r. w sytuacji, gdy zmodyfikowany wniosek inwestora został przesłany przez organ I instancji w dniu 3 grudnia 2024 r. i doręczony PGW Wody Polskie w dniu 5 grudnia 2024 r. Natomiast postanowienie RDOŚ z dnia 18 grudnia 2024 r. dotyczy przedsięwzięcia zgodnie ze skorygowanym wnioskiem tj. bez odniesienia w nazwie przedsięwzięcia do "dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni" (k. 201). Zatem postanowienie RDOŚ nie uzgadnia przedsięwzięcia w zakresie pierwotnie złożonego wniosku co do dróg dojazdowych. W postanowieniu RDOŚ zwrócono uwagę, że działki oznaczone w decyzji od strony południowej graniczą według miejscowego planu z drogą KDL-G i w tej części są przeznaczone na jej poszerzenie. W postanowieniu wskazano, że w materiale dowodowym brak jest informacji o przybliżonej szerokości pasa działek pod poszerzenie drogi. Decyzja organu I instancji z dnia 6 marca 2025 r. w opisie przedsięwzięcia oraz w pkt I odnosi się do "dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni" - zgodnie z pierwotnym brzmieniem wniosku oraz zgodnie z intencją inwestora sformułowaną w odwołaniu. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 marca 2025 r. brak jest wskazania dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni, w uzasadnieniu wskazano drogi na działkach nr ew. [...] obręb O., nr ew. [...] w obrębie Z., nr ew. [...] w obrębie B. - do drogi G.-S.. Zatem Kolegium dostrzegło konieczność wyjaśnienia - w toku ponownego rozpatrzenia sprawy - powyższych niejasności, wynikających z częściowo niespójnego stanowiska inwestora m.in. w związku z modyfikacją określenia przedsięwzięcia we wniosku z dnia 27 listopada 2024 r. Kolegium wskazało, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy wezwać inwestora do sprecyzowania, czy przedłożony nowy wniosek z dnia 27 listopada 2024 r., w którym usunięto sformułowanie odnoszące się do "dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni" - miał na celu modyfikację wniosku w tym zakresie. Intencja złożenia zmienionego wniosku z dnia 27 listopada 2024 r. nie jest zrozumiała, ponieważ zachodzi niespójność pomiędzy treścią zmodyfikowanego wniosku, a pismem nazwanym "Uzupełnieniem" z dnia 27 listopada 2024 r. oraz złożonym odwołaniem Z uwagi na brak w aktach sprawy uprzednio wydanej decyzji środowiskowej oraz koncesji - organ odwoławczy nie ma możliwości odniesienia się do wyjaśnień inwestora co do kierunku transportu kruszywa wynikającego z uprzednich rozstrzygnięć administracyjnych. Materiał dowodowy nie zawiera źródła wiedzy w zakresie stanu urządzenia dróg, którymi inwestor chciałby transportować kruszywo. W szczególności nie jest wiadome, czy ich parametry są dostosowane do transportów pojazdami o nośności wskazanej w decyzji (do 25 ton, 9 kursów dziennie). W odniesieniu do stanowiska wyrażonego w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, iż sformułowań o "intencjach", "dążeniach", czy "woli" inwestora co do zasady nie umieszcza się w decyzji administracyjnej. Kierunek transportu wydobywanego kruszywa powinien wynikać z ustaleń m.in. w zakresie stanu urządzenia i parametrów dróg, ewentualnie z postanowień miejscowego planu. W sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy jest w wystarczający sposób wyjaśniony, decyzja może określić uwarunkowanie środowiskowe w zakresie kierunku transportu kruszywa — zgodnie z wnioskiem inwestora. W sytuacji, gdy wyjaśnione zostanie (np. z uwagi na stan dróg lub postanowienia planu miejscowego), że nie jest możliwy transport we wnioskowanym kierunku — decyzja może w odmienny sposób określić uwarunkowanie środowiskowe w tym zakresie. Dodatkowo Kolegium wskazało, że materiał dowodowy sprawy zawiera niejasność, która powinna zostać wyjaśniona w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W pierwotnie złożonym wniosku inwestor zakwalifikował przedsięwzięcie w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. W zmodyfikowanym przez inwestora wniosku z dnia 27 listopada 2024 r. (k. 182) również wskazano § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Natomiast w piśmie nazwanym "Uzupełnieniem" z tej samej daty - 27 listopada 2024 r. autor KIP wyjaśnił, że o kwalifikacji przedsięwzięcia stanowić powinien § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., ponieważ w odległości nie mniejszej niż 0,5 km znajduje się inny obszar górniczy ustanowiony dla wydobywania kopalin metodą odkrywkową. W "Uzupełnieniu" wyjaśniono, że kwalifikacja wskazana w pierwotnym wniosku była błędna. Ponownie zatem zachodzi niespójność pomiędzy treścią zmodyfikowanego wniosku, a pismem nazwanym "Uzupełnieniem" z dnia 27 listopada 2024 r. Postanowienie Dyrektora Zlewni w Z. PGW Wody Polskie z dnia 2 grudnia 2024 roku dotyczy przedsięwzięcia, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (k. 196). Postanowienie RDOŚ z dnia 18 grudnia 2024 r. (jakkolwiek w rozstrzygnięciu wskazano, że dotyczy przedsięwzięcia zgodnie ze skorygowanym wnioskiem) — na str. 2 stanowi, że dotyczy przedsięwzięcia, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r.). Decyzja organu I instancji z dnia 6 marca 2025 r. w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazuje § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b/ rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji wskazano kwalifikację przedsięwzięcia na podstawie § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Zatem Kolegium dostrzegło konieczność wyjaśnienia powyższej niespójności. Zauważyło, że w załączniku graficznym nr [...] do KIP zaznaczono teren złoża O. IX oraz teren złoża O. X (k. 2 akt sprawy), co zdaje się wskazywać na prawidłowość zakwalifikowania przedsięwzięcia zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Podkreślić należy, że decyzja środowiskowa powinna dotyczyć przedsięwzięcia w parametrach oraz wariantach prawidłowo wskazanych przez inwestora. Dokumenty przedkładane przez inwestora w niniejszej sprawie nie są w pełni spójne wewnętrznie, wywołały następnie niespójności w postanowieniach organów uzgadniających oraz w decyzji, i wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. W. H. wniósł sprzeciw od decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2, art. 139, art. 15, art. 7 i art. 77 oraz art. 8 § 1 k.p.a. Zarzucono w sprzeciwie, iż decyzja narusza granice zaskarżenia wyznaczone odwołaniem, ponieważ odwołanie dotyczyło czysto korekcyjnej kwestii dojazdu. W ocenie strony decyzja kasacyjna pogarsza sytuację skarżącego, w sytuacji, gdy Kolegium obowiązane było wyłącznie do zmiany decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Zdaniem skarżącego, wszelkie dostrzeżone niejasności Kolegium winne było rozstrzygnąć we własnym zakresie. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W odniesieniu do stanowiska wyrażonego w sprzeciwie, podniosło, że złożenie przez inwestora odwołania w zakresie jednego z zagadnień rozstrzyganych w decyzji nie powoduje, że organ odwoławczy nie ma możliwości wydania decyzji kasatorynej. Decyzja Kolegium nie narusza przepisów postępowania w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji polegających na braku zgromadzenia całości materiału dowodowego (brak pierwotnej decyzji środowiskowej oraz brak decyzji koncesyjnej), na braku spójnego ustalenia kwalifikacji przedsięwzięcia oraz braku spójnego ustalenia stanowiska inwestora w zakresie dojazdu. Kolegium podniosło, że w sytuacji złożenia odwołania (będącego wyrazem niezadowolenia inwestora z wydanej decyzji organu I instancji) zobligowane było do przeprowadzenia postępowania odwoławczego, które nie mogło ograniczać się wyłącznie do "uzupełnienia" kwestii dojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 395 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest niezasadny. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie ma racji skarżący, iż wniesione przez niego odwołanie dotyczyło jedynie "korekty" decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja, od której wniesione zostało odwołanie, zawierała jedno rozstrzygnięcie o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, którego nie sposób podzielić na niezależne od siebie części, rozstrzygające w istocie o odrębnych w sensie materialnym kwestiach. Wnosząc odwołanie od takiej decyzji, strona wyraża jednocześnie wolę poddania całego zawartego w niej rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej organu odwoławczego, którą ten organ ma obowiązek przeprowadzić. Odwołanie składa strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (art. 128 k.p.a.). W tej sytuacji słusznie wskazało Kolegium, że nie ma możliwości "uzupełnienia" czy "skorygowania" decyzji organu pierwszej instancji o wnioskowane przez skarżącego stwierdzenia. W sytuacji, gdy odwołanie wnoszone jest od decyzji, która zawiera jedno rozstrzygnięcie, obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, niezależnie od woli skarżącego. Co istotne, z istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie organu odwoławczego nie ogranicza się do prostego zbadania czy organ pierwszej instancji naruszył, czy nie naruszył prawa, wydając objętą odwołaniem decyzję, ale wiąże się z obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Zasada dwuinstancyjności oznacza bowiem, że w wyniku złożenia odwołania sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów była jedna sprawa w znaczeniu materialnym, którą stanowi kwestia zbadania konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Nie stanowi zaś to postępowanie zbioru odrębnych spraw administracyjnych. Wniesienie odwołania – bez względu na zawarte w nim żądanie – uruchomiło zatem postępowanie przed organem odwoławczym zgodnie z zakresem przedmiotowym tej sprawy określonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wbrew zarzutowi zawartemu w sprzeciwie, Kolegium nie naruszyło wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Choć istotnie art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, to jednak do wydania decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że po rozstrzygnięciu organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ zwiększeniu. Omawiany zakaz z art. 139 k.p.a. nie odnosi się zatem do wszystkich rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego i może być naruszony przez ten organ tylko przy podejmowaniu decyzji posiadającej walor rozstrzygnięcia merytorycznego. Nie odnosi się on zatem do rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sam fakt uchylenia decyzji wydanej w I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty – nie może być odczytywany jako wydanie decyzji na niekorzyść strony. Dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 dotyczy tylko przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności w zakresie rozpoznania sprawy. Hipotetyczna możliwość wydania niekorzystnego dla odwołującej się strony rozstrzygnięcia po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji nie uzasadnia w tego rodzaju sytuacjach zakazu reformationis in peius (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II FSK 1557/17; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 1878/16; wyrok NSA z 23 marca 2012 r., II GSK 191/11, wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2011 r., I SA/Wa 18/11, wyrok WSA w Gorzowie z 18 lutego 2016 r., II SA/Go 640/15; J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998, nr 6, poz. 108; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 139). Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność podjęcia przez organ pierwszej instancji szeregu czynności wyjaśniających w celu ustalenia stanu faktycznego. Skoro przedmiotem postępowania jest potrzeba dokonania oceny środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża piasków, to należy precyzyjnie ustalić stan faktyczny w tym zakresie. Pierwszym z prawidłowo dostrzeżonych przez Kolegium istotnych uchybień organu pierwszej instancji są rozbieżności w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem, co miało daleko idące konsekwencje w zakresie postępowania wyjaśniającego w sprawie. We wniosku z 9 lipca 2024 r. inwestor wskazał, że objęte nim przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem określonym w § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Tak samo inwestor zakwalifikował przedsięwzięcie w zmodyfikowanym wniosku z 27 listopada 2024 r. Natomiast w piśmie zatytułowanym "uzupełninie wniosku" z tej samej daty autor KIP wyjaśnił, że kwalifikacja przyjęta we wniosku jest oczywiście błędna i że o jego kwalifikacji powinien stanowić § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. ponieważ w odległości nie mniejszej niż 0,5 km znajduje się inny obszar górniczy ustanowiony dla wydobywania kopalin metodą odkrywkową (k. 178). W myśl pierwszego z powołanych przepisów przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są instalacje do przerobu kopalin inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 26 (§ 2 ust. 1 pkt 26 rozporządzenia dotyczy instalacji do przerobu kopalin innych niż gaz ziemny, ropa naftowa oraz jej naturalne pochodne, zlokalizowane na obszarach kopalni odkrywkowych lub kamieniołomów o powierzchni nie mniejszej niż 25 ha). Z kolei § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a/ rozporządzenia stanowi, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a/ bez względu na powierzchnię obszaru górniczego, jeżeli w odległości nie większej niż 0,5 km od miejsca planowanego wydobywania kopalin metodą odkrywkową znajduje się inny obszar górniczy ustanowiony dla wydobywania kopalin metodą odkrywkową. W osnowie decyzji z 6 marca 2025 r. organ wskazał na § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Tymczasem w uzasadnieniu tej decyzji wskazał już na kwalifikację przedsięwzięcia na podstawie § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Co więcej, w toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał dwa obligatoryjne stanowiska: opinię RDOŚ (postanowienie z 18 grudnia 2024 r., k. 201), w której organ ochrony środowiska wskazał na kwalifikację przedsięwzięcia zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (k. 200), mimo że zaznaczył w sentencji, iż opiniuje skorygowany wniosek (k. 201) oraz opinię Dyrektora Zlewni w Z. PGW Wody Polskie z 2 grudnia 2024 r., w której również organ ten zakwalifikował przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (k. 196). Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny prawnej kwalifikacji przedsięwzięcia (rozbieżność w tym zakresie między sentencją decyzji a jej uzasadnieniem). Ten sam zarzut można postawić organom opiniującym, o których stanowiska zwrócił się organ pierwszej instancji. Co więcej i co szczególnie istotne, a co prawidłowo dostrzegł organ drugiej instancji, postanowienie Dyrektora Zlewni w Z. PGW Wody Polskie z dnia 2 grudnia 2024 r. dotyczy przedsięwzięcia zgodnie z pierwotnym wnioskiem (k. 196). Zostało ono wydane w dniu 2 grudnia 2024 r., w sytuacji, gdy zmodyfikowany wniosek inwestora został przesłany temu organowi przez organ I instancji w dniu 3 grudnia 2024 r. i doręczony PGW Wody Polskie w dniu 5 grudnia 2024 r. Z kolei postanowienie RDOŚ z dnia 18 grudnia 2024 r. dotyczy przedsięwzięcia zgodnie ze skorygowanym wnioskiem tj. bez odniesienia w nazwie przedsięwzięcia do "dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni" (k. 201), a zatem nie uzgadnia przedsięwzięcia w zakresie pierwotnie złożonego wniosku co do dróg dojazdowych. W uzasadnieniu postanowienia RDOŚ wyjaśnił, że działki oznaczone w decyzji od strony południowej graniczą według miejscowego planu z drogą KDL-G i w tej części są przeznaczone na jej poszerzenie. RDOŚ wskazał, że w materiale dowodowym brak jest informacji o przybliżonej szerokości pasa działek koniecznego do zajęcia dla danej drogi (k. 200). Tych mankamentów postępowania wyjaśniającego nie mógł we własnym zakresie usunąć organ drugiej instancji bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie chodzi tu bowiem o prostą korektę przepisu powołanego w podstawie prawnej decyzji, ale o dwie zupełnie różne kwalifikacje przedsięwzięcia oraz kwestię zaopiniowania przedsięwzięcia przez organ Wód Polskich przed zmodyfikowaniem wniosku przez inwestora. Sąd w pełni podziela pogląd Kolegium, że decyzja środowiskowa powinna dotyczyć przedsięwzięcia w parametrach oraz wariantach prawidłowo wskazanych przez inwestora. Dokumenty przedkładane przez inwestora w niniejszej sprawie nie są w pełni spójne wewnętrznie, wywołały następnie niespójności w postanowieniach organów opiniujących oraz w decyzji pierwszoinstancyjnej, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie wymaga również kwestia dróg transportu surowca. W piśmie z 27 listopada 2024 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku z tej samej daty inwestor wprost wskazał, że jednym z istotnych motywów złożenia wniosku w rozpoznawanej sprawie jest zmiana posiadanej przez niego koncesji, ponieważ wskazana w obowiązującej koncesji droga transportu surowca jest dla niego "dalece niekonkurencyjna" (k. 178). Jednym z dwóch motywów złożenia przez inwestora wniosku w wydanie decyzji (poza rozszerzeniem przedsięwzięcia o użycie przesiewacza) było dostosowanie drogi transportu surowca do istniejących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Inwestor wyjaśnił, że jego intencją jest, aby transport kruszywa kierował się "drogami KD skierowanymi na wschód i południe od kopalni zgodnie z kierunkiem wskazanym na załączniku graficznym nr 5 i 6" (k. 178). W tej kwestii materiał dowodowy sprawy zawiera szereg istotnych niejasności, które muszą być wyeliminowane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Karta Informacyjna Przedsięwzięcia zawiera rozdział 3.3 zatytułowany "Warunki komunikacyjne". Autor KIP wskazuje, jaki jest aktualnie dostęp do zewnętrznego systemu komunikacji drogowej, a następnie wskazuje, że "inwestor zabiega o dostosowanie drogi transportu surowca do istniejących zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], tj. chce, aby transport piasków do dróg wojewódzkich odbywał się drogami KD skierowanymi na wschód i południe od kopalni zgodnie z kierunkiem wskazanym na załączniku graficznym nr 5 i 6". We wniosku z 9 lipca 2024 r. określono przedsięwzięcie jako "Eksploatacja złoża piasków "O. X" (w związku z wykorzystaniem przesiewacza oraz dróg dojazdowych "KD" na wschód i południe od kopalni)". Wniosek ten nie wskazywał numerów konkretnych działek stanowiących drogi KD, odwołując się wyłącznie do kierunków wskazanych na załączniku graficznym do KIP nr 5 i 6. W zmodyfikowanym wniosku z dnia 27 listopada 2024 r. usunięto sformułowanie dotyczące dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni. W uzupełnieniu wniosku z dnia 27 listopada 2024 r. wyjaśniono, iż droga transportu surowca wynikająca z uprzednio wydanej decyzji środowiskowej oraz koncesji na wydobywanie piasków jest "niekonkurencyjna dla przedsiębiorcy". W sentencji postanowienia Dyrektora Zlewni w Z. PGW Wody Polskie z dnia 2 grudnia 2024 r. opisano przedsięwzięcie według pierwotnego brzmienia wniosku z odniesieniu do "dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni", co wynika stąd, że zostało ono wydane zatem zanim ten organ otrzymał zmodyfikowany wniosek wraz z uzupełnieniem, co miało miejsce dopiero w dniu 5 grudnia 2024 r. Postanowienie RDOŚ z dnia 18 grudnia 2024 r. dotyczy przedsięwzięcia zgodnie ze skorygowanym wnioskiem, tj. bez odniesienia w nazwie przedsięwzięcia do "dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni". W uzasadnieniu opinii RDOŚ podkreślił jedynie, że działki oznaczone w decyzji od strony południowej graniczą według miejscowego planu z drogą KDL-G i w tej części są przeznaczone na jej poszerzenie. W postanowieniu wskazano, że w materiale dowodowym brak jest informacji o przybliżonej szerokości pasa działek pod poszerzenie drogi. W tym zakresie wystąpiła rozbieżność między osnową a uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja organu I instancji z dnia 6 marca 2025 r. w opisie przedsięwzięcia oraz w pkt I sentencji odnosi się do "dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni". W uzasadnieniu tej decyzji brak jest jednak wskazania dróg dojazdowych KD na wschód i południe od kopalni, natomiast wskazano na drogi na działkach nr [...] obręb O., nr [...] w obrębie Z., nr [...] w obrębie B. - do drogi G. – S. (k. 231-232). Kolegium prawidłowo dostrzegło konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji tych rozbieżności wynikających z częściowo niespójnego stanowiska inwestora m.in. w związku z modyfikacją określenia przedsięwzięcia we wniosku z dnia 27 listopada 2024 r. Ma rację Kolegium, że kierunek transportu wydobywanego kruszywa powinien wynikać z ustaleń m.in. w zakresie stanu urządzenia i parametrów dróg, ewentualnie z postanowień miejscowego planu, zaś w sytuacji, gdy organ ustali (np. z uwagi na stan dróg lub postanowienia planu miejscowego), że nie jest możliwy transport we wnioskowanym kierunku - decyzja może w odmienny sposób określić uwarunkowania środowiskowe w tym zakresie. Ponadto z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący dysponuje decyzją środowiskową wydaną przez Wójta Gminy [...] w dniu 26 września 2022 r., znak: [...], zaś złożenie wniosku z 9 lipca 2024 r. miało na celu uzyskanie zmienionej koncesji na eksploatację złoża piasku poprzez "rozszerzenie" kwalifikacji przedsięwzięcia o zaplanowane sortowanie kruszywa na przesiewaczu i dostosowanie drogi transportu surowca do ustaleń planu miejscowego. Kolegium zasadnie dostrzegło, że decyzji Wójta Gminy [...] w dniu 26 września 2022 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, a także wydanie w jej następstwie koncesji brakuje w materiale dowodowym sprawy, pomimo, że KIP wyjaśnia, że złożony wniosek ma na celu "rozszerzenie" kwalifikacji przedsięwzięcia określonego w tych decyzjach. Kolegium zasadnie wskazało, że organ pierwszej instancji ma obowiązek dołączyć do akt sprawy te decyzje i odnieść się do wyjaśnień inwestora co do kierunku transportu kruszywa wynikającego z uprzednich rozstrzygnięć administracyjnych. Materiał dowodowy nie zawiera źródła wiedzy w zakresie stanu urządzenia dróg, którymi inwestor chciałby transportować kruszywo. W szczególności nie ustalono, czy ich parametry są dostosowane do transportów pojazdami o nośności wskazanej w decyzji. Wobec powyższych argumentów zarzuty podniesione w sprzeciwie należy uznać za niezasadne. Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co wykazano wyżej. Konsekwencją uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było wyeliminowanie przez Kolegium z obrotu prawnego postanowienia Wójta Gminy [...] [...] z dnia 15 kwietnia 2025 r. o odmowie uzupełnienia tej decyzji oraz postanowienia Wójta Gminy [...] [...] z dnia 15 kwietnia 2025 r. o odmowie jej sprostowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.