II SA/Lu 51/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...]w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty [...] w L. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku K. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. D. W. P. K. PL, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal usługowy (usługi noclegowe) na II piętrze budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obr.: 36 - Śródmieście, ark. 4) położonej przy ul. [...]/ ul. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestycja będzie realizowana w śródmiejskiej zabudowie mieszkalno- usługowej na terenie objętym ochroną konserwatorską na mocy wpisu układu urbanistycznego do rejestru zabytków pod numerem A/153 oraz ochroną konserwatorską jako stanowisko archeologiczne, ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji organ ustalił od ul. [...] (drogi gminnej działka nr ew. 89/3) poprzez istniejący przejazd bramowy na warunkach uzgodnionych z Z. L.. Według organu inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust.1 pkt.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza obszaru wykazała, że zmiana sposobu użytkowania lokalu nie zburzy ładu przestrzennego w tym obszarze. Z uwagi na charakter i rodzaj inwestycji ustalił, iż linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometria dachu pozostają bez zmian. Stąd też ewentualna uciążliwość funkcji usługowej powinna zawierać się w granicach zajmowanego lokalu Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej J. S./K. 4 w L., według której planowana inwestycja całkowicie naruszy i zaburzy spokój mieszkańców w klatce schodowej o charakterze mieszkalnym, decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków; 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W jego ocenie wszystkie te warunki zostały spełnione. Jeśli chodzi o zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, o jakiej stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ wyjaśnił, że chodzi o dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji terenu. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu zagospodarowania terenu. Jako zasadę należy przyjąć, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. N. zabudowa jest więc dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z istniejącą już funkcją. Ta zaś wynika ze sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu, na jaki pozwalały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem [...] r. Przeprowadzona w sprawie zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy dowiodła, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego będzie stanowiła kontynuację dotychczasowej funkcji tego terenu. Inwestycja dotyczy śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, jest natomiast oczywiste, że budownictwu mieszkaniowemu wielorodzinnemu towarzyszyć mogą (nie zmieniając funkcji terenu) m. in. sklepy osiedlowe, przychodnie zdrowia, obiekty sakralne, urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe, obiekty handlowo-usługowe itd. Funkcje uzupełniające budownictwo mogą być sytuowane tak w obrębie obiektów już istniejących, jak i formie wolnostojącej. Według Kolegium rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, a wątpliwości rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestorskich po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowa. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, dlatego nie była wymagana zgoda Wspólnoty na ustalenie warunków zabudowy. Zgłoszony zakres prowadzenia w lokalu działalności gospodarczej nie uzasadnia ponadto przeprowadzenia postępowania o wpływie inwestycji na środowisko, gdyż inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wadliwe ustalenie możliwości prowadzenia usług hotelarskich w budynku mieszkalnym oraz nierozpoznanie sprawy z uwzględnieniem interesów prywatnych właścicieli działek sąsiadujących. Powołując się na stanowisko właścicieli sąsiednich lokali Wspólnota argumentowała, że wnioskowana działalność będzie miała negatywny wpływ na poczucie bezpieczeństwa i spokoju, zwiększy poziom hałasu i częstotliwość przemieszczania się osób, szczególnie w porach nocnych. Zdaniem skarżącej organy nie przeprowadziły analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy pod kątem wymagań wynikających z zasady kontynuacji funkcji i praw właścicieli. Nie jest wystarczające samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi. Analiza pod kątem zasady kontynuacji funkcji musi być przeprowadzona także pod kątem uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Kontynuacja funkcji przewidziana w tym przepisie oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Natomiast ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, że działalność w typie tożsamym lub podobnym do usług noclegowych jest w sąsiedztwie prowadzona. Skarżąca przekonywała, że usługi noclegowe, polegające na prowadzeniu hotelu lub podobnej działalności typu "hostel" mają swoją odrębną specyfikę i znacznie różnią się od działalności biurowej lub działalności sklepów spożywczych. Taka działalność jest prowadzona w systemie ciągłym, 24 godziny na dobę i wiąże się ze znacznymi utrudnieniami dla sąsiednich lokali, co organ powinien wziąć pod uwagę. Ponadto działalność jest planowana na II piętrze lokalu, na którym są zlokalizowane obiekty mieszkalne, a zatem sposób użytkowania w znacznym stopniu odbiega od innych form zabudowy znajdujących się w analizowanym obszarze. W przekonaniu skarżącej z uwagi na położenie lokalu organy powinny ważyć interes sąsiedzki, a nie dążyć do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Zmiana przeznaczenia na lokal usługowy - usługi noclegowe pociąga za sobą możliwość prowadzenia działalności powodującej znaczne uciążliwości w stosunku do mieszkańców, a tym samym jest sprzeczna z celem i przeznaczeniem terenu, na którym nie jest wskazane prowadzenie tego typu działalności. Wnioskowana zmiana może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości na terenach sąsiednich. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko Kolegium o dominacji zasady wolności zabudowy i wskazała, że może być ona co najwyżej dyrektywą wykładni art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno jednak mówić o istnieniu powszechnej, niczym nieograniczonej wolności zabudowy wynikającej z prawa własności. Zwróciła ponadto uwagę, że w aktach sprawy brak jest zaświadczenia potwierdzającego, że osoba sporządzająca projekt decyzji posiadała uprawnienia opisane w art. 60 ust. 4 wspomnianej ustawy zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew przekonaniu Kolegium nie ma podstaw, aby za uzasadnione uznać stanowisko, według którego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jakikolwiek sposób dowodzą nadrzędności zasady swobody inwestowania. Do takiego wniosku nie uprawnia zwłaszcza przepis art. 6 ust.2 pkt.1 powołanej ustawy, według którego każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wynika z niego jednoznacznie, że wspomniana zasada nie może być interpretowania przez właściwe organy administracji publicznej jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności, czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. W istocie zakres możliwości korzystania z nieruchomości (także co do jej zabudowy) wyznacza szereg regulacji normatywnych, których celem jest m. in. racjonalne ważenie interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zgodzić należy się ze skarżącą, że powyższe stanowisko znajduje zastosowanie także na gruncie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i to mimo, że według art. 63 ust. 2 ustawy decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wniosek taki znajduje uzasadnieniu w celu, w jakim decyzja jest wydawana, a którym jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Słusznie uważa Kolegium, że przy zmianie sposobu użytkowania lokalu szczególnego znaczenia nabiera spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć należy podkreślić, ze w okolicznościach sprawy nie wszystkie mają znaczenie. Jest to oczywiste, skoro przepis ten odnosi się w istocie do nowej zabudowy, natomiast przy zmianie sposobu użytkowania lokalu znajdującego się w już istniejącym budynku większość cech zabudowy i parametrów o jakich mowa w tym przepisie, a skonkretyzowanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) pozostaje bez zmian. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu, o jakim stanowi art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, że zmiana sposobu użytkowania lokalu musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Rację ma przy tym Kolegium, że wynikająca z powołanego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Powyższe uwagi mają zastosowanie również w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu, w tym przypadku z funkcji biurowej na usługową. Pewne jest, że zabudowa mieszkaniowa z reguły uzupełniona jest obiektami uzupełniającymi, w tym pełniącymi funkcje usługowe. W żadnym jednak razie nie oznacza to jeszcze, właśnie z uwagi wskazane zasady dotyczące ochrony praw innych właścicieli lokali znajdujących się w tym samym budynku, całkowitej dowolności organów w określaniu rodzaju takiej działalności. Ponadto, wbrew twierdzeniom Kolegium, wymagania związane z ochroną ładu przestrzennego mogą prowadzić do ograniczenia prawa własności, rzecz w tym, aby ograniczenie to nie było nadmierne. Dlatego też, jeśli organ zamierzał posłużyć się tym argumentem, to należało wyważyć relacje omawianych wartości w rozpatrywanej sprawie, nie poprzestając tylko na stwierdzeniach o charakterze ogólnym. Jeśli zainteresowany zamierza wykorzystywać lokal położony w strefie mieszkalnej budynku na cele działalności gospodarczej, to Kolegium winno rozważyć również własnościowe uprawnienia innych osób, które mogą ulegać ograniczeniu na skutek zmiany sposobu wykorzystania lokalu położonego w sąsiedztwie. Kryteria jakie powinny mieć tu znaczenie powinny obejmować rodzaj zamierzonych usług i ich zakres, techniczne uwarunkowania ich realizacji oraz aspekt kulturowo-obyczajowy, na który w szczególności wskazywała skarżąca. Istotnego znaczenia nabiera zatem rzetelność przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której te właśnie aspekty powinny być podstawą rozpoznania wniosku o zmianę sposobu użytkowania lokalu. W sytuacji, gdy przedmiotem ustalenia warunków jest jedynie zmiana sposobu użytkowania, czyli zmiana funkcji w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analiza powinna ograniczyć się do tej cechy i zbadać, czy w analizowanym obszarze możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania na cele hotelowe z istniejącymi funkcjami w otoczeniu. Organ powinien zatem ustalić, jakie usługi są na tym terenie prowadzone, w jakich częściach budynków, czy są ustalone jakiekolwiek zasady ich lokalizacji, czy rozdzielone są funkcje usługowe i mieszkalne i czy usługi są prowadzone także w lokalach na piętrach budynków przeznaczonych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Nie ma przy tym znaczenia, że w przedmiotowym lokalu była już prowadzona działalność biurowa. Akta sprawy nie zawierają bowiem żadnej informacji wskazującej w jaki sposób lokal został przeznaczony na takie cele, ponadto usługi hotelowe w znaczący sposób zmieniają ogólną dostępność nie tylko samego lokalu, ale i do budynku. Warto przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]. ( II OSK 316/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) uznał usługi hotelowe jako nie odpowiadające usługom o charakterze mieszkaniowym. Stąd też pomocne dla rozpatrzenia wniosku mogłoby być ustalenie, czy tego rodzaju usługi są świadczone w lokalach, znajdujących się w budynkach mieszkalnych, czy też wyłącznie w budynkach przeznaczonych do tego celu. Powstałych wątpliwości wbrew ocenie Kolegium nie usuwa złożona do akt sprawy analiza funkcji i cech zabudowy. Jej treść pozwala sądzić, że została sporządzona, jakby przedmiotem postępowania było ustalenie warunków dla nowego budynku, a nie dla zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego. Ponieważ organy ograniczyły się do powołania wspomnianej analizy, uznając ją za podstawowy dowód w sprawie, słusznie skarżąca uważała przeprowadzone w ten sposób postępowanie dowodowe jako nie spełniające wymogów art. 7 i 77 § 1 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. DZ. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cyt. ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. DZ. U z 2013r. poz. 490 ).