II SA/Lu 511/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 2, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] grudnia 2013 r., z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówiono Z. W. przyznania usług opiekuńczych. Decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania Z. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że powodem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej jest nierozpoznanie wniosków o wyłączenie B. Ś. - Kierownika OPS w N. od udziału w przedmiotowej sprawie, które były zawarte w treści pism z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r. Kolegium podniosło, że wobec tak poważnego uchybienia organu pierwszej instancji nie może ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia i rozpoznać sprawy merytorycznie. Zdaniem organu odwoławczego, zgłoszenie wniosku o wyłączenie pracownika, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi po stronie organu obowiązek jego rozpoznania, a wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu w przedmiocie tego wniosku. Organ podniósł, że decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, wydana bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika, jest dotknięta wadą proceduralną mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do ograniczenia możliwości korzystania z procesowej instytucji wyłączenia pracownika organu, czy też samego organu na danym etapie postępowania z naruszeniem zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 6 i 7 k.p.a.). Kolegium wskazało, że nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie pracownika przez jego bezpośredniego przełożonego czyni zaskarżoną decyzję wadliwą, wydaną z naruszeniem art. 24 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy, z uwagi na to, że ten pracownik brał udział w czynnościach postępowania, na podstawie których została wydana kwestionowana decyzja. W skardze na powyższą decyzję Z. W. zarzucił, że Kolegium nie załatwiło merytorycznie sprawy, rażąco naruszając prawo. Powołał się przy tym na wyrok "II SA/Lu 779/08". W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium podniosło, że ogólnikowe wskazanie na wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2009 r., wydany w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 779/08, zapadły w innej sprawie skarżącego, bez wskazania konkretnych argumentów, nie pozwala Kolegium na odniesienie się do zarzutu skargi. Organ wyjaśnił jedynie, że wyrok został wydany w sprawie o innym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2014 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień natury proceduralnej. W niniejszej sprawie Kolegium trafnie oceniło wadliwość postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Decyzja pierwszoinstancyjna została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. Owo naruszenie polegało na nierozpoznaniu przez organ pierwszej instancji wniosków skarżącego zawartych w pismach z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. o wyłączenie od rozpoznania tej sprawy B. Ś. – Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. (k. 14 i k. 30 akt administracyjnych). Art. 24 § 1 k.p.a. przewiduje przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym z mocy prawa, zaś w § 3 tego artykułu mowa jest o wyłączeniu na żądanie strony lub z urzędu. Wyłączenie z mocy prawa występuje w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania. Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 k.p.a. następuje zaś w sytuacji uprawdopodobnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 tego przepisu, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. W przypadku wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 k.p.a. zbędne jest wydawanie odrębnego postanowienia. Natomiast wyłączenie bądź odmowa wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinny nastąpić w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r., sygn. SA/Po1555/89, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem skarżący w niniejszej sprawie zażądał wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu pierwszej instancji – B. Ś., a nie zachodziły podstawy do jego wyłączenia z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., bezpośredni przełożony tego pracownika miał obowiązek rozpoznać ten wniosek i rozstrzygnąć go w formie postanowienia. W toku postępowania w niniejszej sprawie skarżący kilkakrotnie żądał wyłączenia od udziału w postępowaniu Kierownika OPS w N. – B. Ś. Żądania te zawarł w pismach: z dnia [...] grudnia 2013 r., z dnia [...] stycznia 2014 r., z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy N., jako bezpośredni przełożony B. Ś., rozstrzygnął odmownie jedynie wnioski o wyłączenie tego pracownika zawarte w pismach z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. Nie sanuje to jednak braku polegającego na nierozpoznaniu pozostałych wniosków o wyłączenie. B. Ś., już po złożeniu wniosków o jej wyłączenie z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. podejmowała bowiem większość czynności w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie (ustalenie daty i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – k. 16-17 akt administracyjnych; rozpoznanie wniosku o wyłączenie E. W. i H. L. – k. 18 akt administracyjnych; przedłużenie terminu rozpoznania sprawy – k. 22 akt administracyjnych; rozpoznanie kolejnego wniosku o wyłączenie E. W. i H. L. – k. 31 akt administracyjnych; ustalenie daty i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – k. 32-33 akt administracyjnych; przedłużenie terminu rozpoznania sprawy – k. 34-35 akt administracyjnych; wezwanie do przedstawienia dowodów – k. 40 akt administracyjnych) i wydała decyzję rozstrzygającą tę sprawę co do istoty (k. 46 akt administracyjnych). Nierozpoznanie wniosków o wyłączenie pracownika organu w toku postępowania jest istotnym błędem proceduralnym. Brak ustalenia, czy osoba dokonująca określonych czynności i ocen w sprawie nie podlegała wyłączeniu, uniemożliwia bowiem merytoryczną ocenę legalności wydanej przez ten organ decyzji. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej, gdyż nie mógł usunąć wskazanej wadliwości, polegającej na wykonaniu szeregu czynności w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i wydaniu merytorycznej decyzji przez pracownika objętego nierozpoznanym wnioskiem o wyłączenie. Wymaga to bowiem przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Sprawa wymaga bowiem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zachowaniem zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, po uprzednim prawidłowym rozpatrzeniu wniosków skarżącego o wyłączenie pracownika organu. Sprawa o sygnaturze akt II SA/Lu 779/08, zakończona wyrokiem tutejszego sądu z dnia 24 lutego 2009 r., na którą powołał się skarżący, w żaden sposób nie potwierdza jego stanowiska o rażącym naruszeniu przez organ drugiej instancji prawa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. W powołanym wyroku sąd stwierdził, że Kolegium niezasadnie uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., prezentując w tym zakresie obszerny wywód prawny. Nie znajduje on jednak zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, w której organ pierwszej instancji nie rozpoznał wniosków o wyłączenie pracownika, co nie miało miejsca w sprawie II SA/Lu 779/08. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).