II SA/Lu 514/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia rodzicielskiego na dziecko A. K. - na podstawie art. 138 § 2 związku z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 23) oraz art. 17c i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że jako powód odmowy przyznania M. K. wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego na dziecko A. K. organ pierwszej instancji podał okoliczność, iż wnioskodawczyni jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem O. P.. Powołując się na treść art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji uznał, że w tej sytuacji świadczenie rodzicielskie na dziecko A. K. wnioskodawczyni nie przysługuje. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. K. wyraziła stanowisko, że fakt pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad starszym synem nie stanowi przeszkody w przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego na córkę A. K.. Świadczenie pielęgnacyjne zostało bowiem ustalone na inne dziecko. Dodatkowo strona podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, bowiem samotnie wychowuje troje dzieci. Rozpatrując odwołanie Kolegium podkreśliło, iż art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wskazuje, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, wypłaca się tylko jedno świadczenie. W ocenie organu odwoławczego zbieg prawa do świadczeń niewątpliwie oznacza sytuację, w której jedna osoba spełnia warunki do otrzymania więcej niż jednego świadczenia. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż M. K. jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt ten, zdaniem Kolegium, nie oznacza jednak, że w jej przypadku wykluczona jest możliwość ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego. Zgodnie bowiem z zasadą zawartą w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba uprawniona do więcej niż jednego świadczenia wybiera, które świadczenie chce otrzymywać. Wybór świadczenia należy do stery samodzielnych uprawnień strony i nie podlega ocenie organu. To znaczy, że nawet jeżeli uprawniona strona zażąda wypłaty niższego świadczenia, żądnie to musi zostać uwzględnione. W ocenie Kolegium z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania świadczenia rodzicielskiego, w jakiej wysokości i na jaki okres. Tymczasem zgodnie z powołanym wyżej przepisem winna ona mieć zapewnioną możliwość wyboru świadczenia. Odmawiając stronie prawa do świadczenia rodzicielskiego bez przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ pierwszej instancji naruszył zatem – jak uznało Kolegium – obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, zaś w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ ten powinien ustalić, czy M. K. nabyła uprawnienia do świadczenia rodzicielskiego, a następnie poinformować ją o możliwości dokonania wyboru świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję kasatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M. K.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła błędną i krzywdzącą interpretację art. 27 ust. 5 i art. 17c ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa i dyskryminację ze względu na sprawowanie opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, a także "przeciąganie podjęcia decyzji i rozwlekłość postępowania poprzez przesyłanie do ponownego rozpatrzenia". W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez "uwzględnienie, że skarżąca M. K. pobiera świadczenie pielęgnacyjne na starszego syna (...), a co za tym idzie, nie ma miejsca zbieg uprawnień, ponieważ świadczenie rodzicielskie dotyczy innego dziecka". Ponadto skarżąca zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz wypłaty świadczenia rodzicielskiego za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. w kwocie po 1000 zł za każdy miesiąc, wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia terminu wypłaty świadczenia rodzicielskiego przez MOPR. Ponadto strona domagała się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w połączeniu z art. 17c ust. 9 tej ustawy, co oznacza, że ze zbiegiem świadczeń, o których mowa w tym przepisie, mamy do czynienia, gdy chodzi o świadczenia przysługujące na to samo dziecko. Jedynie w takiej sytuacji – zdaniem skarżącej – stronie przysługuje świadczenie przez nią wybrane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2016 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem żądania skarżącej M. K. było w niniejszej sprawie ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko A. K.. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r." Warunki i zasady przyznawania świadczenia rodzicielskiego reguluje art. 17c u.ś.r. Ustęp pierwszy tego przepisu stanowi, że świadczenie to przysługuje: 1) matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego – do ukończenia 10. roku życia; 3) rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego – do ukończenia 10. roku życia; 4) osobie, która przysposobiła dziecko, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego – do ukończenia 10. roku życia. W myśl ust. 5 powołanego unormowania świadczenie rodzicielskie przysługuje – co do zasady – w wysokości 1000,00 zł miesięcznie. Negatywne przesłanki przyznania świadczenia rodzicielskiego określa ust. 9 cytowanego artykułu, wskazując m.in. w pkt 4, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje, jeżeli w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego na córkę A. K. wskazując, że skarżąca pobiera już inne świadczenie przyznane na podstawie u.ś.r. tj. świadczenie pielęgnacyjne, przysługujące jej z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad synem O. P.. Organ pierwszej instancji uznał, że w tej sytuacji zachodzi zbieg świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., wykluczający przyznanie temu samemu wnioskodawcy więcej niż jednego świadczenia, wymienionego w tym przepisie. Bez wpływu na wystąpienie przedmiotowego zbiegu świadczeń, w ocenie organu pierwszej instancji, pozostaje natomiast okoliczność, iż świadczenia te byłyby pobierane na różne dzieci wnioskodawczyni. Dokonaną przez organ pierwszej instancji wykładnię art. 27 ust. 5 u.ś.r. zaaprobowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ odwoławczy uznał jednak za konieczne uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej, wskazując, że dotychczasowa decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji powinien był bowiem ocenić, czy skarżąca spełnia ustawowe warunki uzyskania wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego na córkę A. K., a w razie pozytywnej oceny tej kwestii – umożliwić stronie dokonanie wyboru pomiędzy tym świadczeniem a dotychczas pobieranym świadczenie pielęgnacyjnym w związku z opieką nad synem O. P.. Zdaniem Sądu wykładnia art. 27 ust. 5 u.ś.r. przyjęta przez organy obu instancji jest nieprawidłowa. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Świadczenie rodzicielskie, którego domaga się skarżąca, jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do świadczeń rodzinnych w rozdziale 3a, dodanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1217), zmieniającej m. in. ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2016 r. Świadczenie to – jak już wyżej wskazano – przyznawane jest na podstawie art. 17c u.ś.r. i przysługuje w związku z urodzeniem się dziecka określonym osobom, które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Uprawnieni do pobierania tego świadczenia są więc bezrobotni, studenci, a także wykonujący prace na podstawie umów cywilnoprawnych. Zasadniczo przysługuje ono matce, choć przepis przyznaje także prawo do świadczenia rodzicielskiego – w określonych sytuacjach – także ojcu dziecka. Rację ma skarżąca, że wskazany przepis w ust. 9 ustawy ściśle określa przesłanki negatywne przyznania tego świadczenia. O ile więc w realiach konkretnej sprawy żadna z tych przesłanek nie występuje, organ nie ma podstaw do odmowy przyznania świadczenia. Ze świadczenia rodzicielskiego nie mogą więc skorzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego, a także osoby, które mają prawo skorzystania z tego typu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w innych systemach niż powszechny system ubezpieczeniowy (m.in. funkcjonariusze tzw. służb mundurowych). Jeżeli jeden z rodziców będzie uprawniony do zasiłku macierzyńskiego, drugiemu z rodziców nie będzie przysługiwało świadczenie rodzicielskie (art. 17c ust. 9 pkt 1). Wątpliwości nie budzi również wyłączenie, o którym mowa w art. 17c ust. 9 pkt 2-3 u.ś.r. związane z niesprawowaniem lub zaprzestaniem sprawowania opieki nad dzieckiem. Podobnie wątpliwości interpretacyjnych nie nasuwa również negatywna przesłanka prawa do świadczeń rodzicielskich wymieniona w art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r., w której jest mowa o już ustalonym prawie do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub opieką nad tym samym dzieckiem. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym analizowanej sprawy nie mamy do czynienia z żadną z okoliczności wskazanych w cytowanym wyżej przepisie art. 17c ust. 9 pkt 1-5 u.ś.r., wyłączających uprawnienia do wnioskowanego świadczenia. W szczególności takiej przesłanki nie może stanowić pkt 4 tego przepisu. Nie zaistniała bowiem w realiach niniejszej sprawy sytuacja wychowywania tego samego dziecka i opieki nad tym samym dzieckiem, tak jak wymaga tego powyższy przepis. Wniosek inicjujący niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy ubiegania się o świadczenie rodzicielskie na córkę A. K.. Przyznane wcześniej skarżącej (na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] – k. 22 akt adm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki, dotyczyło natomiast opieki sprawowanej przez skarżącą nad starszym synem – O. P.. Powołane świadczenie pielęgnacyjne zostało skarżącej przyznane na zasadach określonych w art. 17 u.ś.r., którego ust. 5 enumeratywnie wymienia sytuacje, związane z osobą sprawującą opiekę i osobą wymagająca opieki, w których świadczenie takie nie przysługuje. Żadna z określonych w tym przepisie negatywnych przesłanek nie wskazuje na brak uprawnień w przypadku zbiegu ze świadczeniem rodzicielskim. Również powołany przez organy jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie odnosi się do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie i w konsekwencji nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego. Zdaniem Sądu określony w tym przepisie zbieg uprawnień do określonych świadczeń rodzinnych ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie jak i osoby wymagającej opieki. Innymi słowy przytoczony wyżej przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowywania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Nie można bowiem przyjąć, że z punktu widzenia normy zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie. Komentowany przepis stanowi o zbiegu uprawnień, które nie mogą być rozpatrywane bez badania przesłanek uprawnień w przypadku świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, które są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnym podmiotem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 617/16, LEX nr 2136165; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 158/16, LEX nr 2115167). W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s.10). Taka sytuacja zaistniałaby przy zastosowaniu wykładni literalnej przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. do ustalonego i przyjętego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, w której nie mamy do czynienia z przypadkiem zbiegu obu świadczeń (pielęgnacyjnego i rodzicielskiego) z tytułu wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem. Skarżącej przysługują dwa odrębne uprawnienia w stosunku do każdego z dwojga dzieci, z innego tytułu i na innej podstawie prawnej. Konkludując stwierdzić należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji opierały się na błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r., co obligowało Sąd do ich uchylenia. Zaskarżona decyzja – poza wskazanym naruszeniem prawa materialnego – dodatkowo dotknięta jest naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, wynikające z błędnego uznania, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu materialnemu, lecz została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania. Wadliwe zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Pomimo zatem tego, że skutkiem zaskarżonej decyzji było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego konieczne było uchylenie przez Sąd rozstrzygnięć organów obu instancji, celem wskazania prawidłowej wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., którą organy będą zobowiązane wziąć pod uwagę w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 p.p.s.a., uchylił poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.