II SA/Lu 518/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie sędzia NSA Witold Falczyński, sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r sprawy ze skargi Towarzystwa Nieruchomości Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia ... Wojewoda Lubelski po rozpoznaniu odwołania L. sp z o.o. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia ... i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uchyloną decyzją organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia L. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków usługowo-mieszkalnych (wielorodzinnych) w L. przy ul. P. na działkach nr ... - etap I (budynek "A" i ,,B"). Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że całość inwestycji obejmuje realizację 13- kondygnacyjnego budynku usługowo- mieszkalnego "A", realizowanego w etapie I, 7-kondygnacyjnego budynku parkingowego (częściowo realizowanego w etapie I i częściowo w II) oraz 9-kondygnacyjnego budynku usługowego "C", realizowanego w II etapie. Organ ustalił, że teren inwestycji położony jest w obszarach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III (uchwała Nr 825/XXXV /2005 Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005r., § 62, 63, 65, 66) jako strefy widokowe: Strefa Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji - SRiK 1, Strefa Ochrony Bliskiego Tła Panoramy Śródmieścia - ET1, Strefa Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego - DW i Strefa Ochrony Krajobrazu Otwartego Daleką Ekspozycją Zewnętrzną EZ oraz Strefa Koncentracji Usług i Funkcji - Y2E – i z tego względu - choć zasadniczo w obszarze tym dopuszczalne jest łączenie funkcji mieszkaniowej z usługową oraz budowa parkingu nadziemnego – przedmiotowa inwestycja wymaga spełnienia szczególnych warunków. W związku z powyższym inwestor przedłożył wraz z projektem budowlanym dodatkowo "Analizę widokową", uzupełnioną następnie opracowaniem pt. "Strefa Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego DW7b" oraz plansze graficzne. Dokonując oceny przedłożonego projektu organ I instancji wezwał inwestora postanowieniem z dnia 20 stycznia 2010r. do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, m.in. do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu obejmującego całe zamierzenie budowlane, a nie tylko I etap, z czytelną częścią rysunkową, uporządkowanym opisem obejmującym urządzenia budowlane, układ komunikacyjny, sieci uzbrojenia terenu z załączonymi niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami potwierdzającymi prawidłowość przyjętych rozwiązań oraz zapewnienie dostaw energii, ciepła, gazu, do prawidłowego policzenia – zgodnie z rysunkami i zestawieniami - bilansu terenu jednoznacznie odzwierciedlającego, że projektowane powierzchnie użytkowo – usługowe i mieszkaniowe spełniają wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III (§ 29 ust. 2 pkt 2), a także mając na uwadze zapisy planu dotyczące stref widokowych - do "przyjęcia rozwiązań projektowych, które bezspornie będą zgodne z planem lub do wykonania nowej, bardziej przekonywującej analizy". Organ jednocześnie wskazał, że dokonując oceny tej "Analizy" załączonej do projektu stwierdził szereg błędów technicznych przy jej sporządzaniu, a w konsekwencji powziął wątpliwości co do zgodności inwestycji z planem miejscowym, tym bardziej, że "Analizy" nie zaopiniował pozytywnie ani Główny Urbanista Miasta (notatka służbowa z dnia 10 września 2009r.), ani Miejski Konserwator Zabytków (pismo z dnia 9 grudnia 2009r.), ani Wydział Planowania Urzędu Miejskiego (pismo z dnia 8 stycznia 2010r.), ani Miejska Komisja Urbanistyczna (protokół posiedzenia z dnia 12 marca 2010r.). Organ stwierdził przy tym, że "dla zgodności z planem wysokość budynku mieszkalnego powinna zostać obniżona o co najmniej dwie kondygnacje". W wykonaniu wezwania do usunięcia nieprawidłowości inwestor wykonał tylko część z nich, natomiast nadal pozostają niewyjaśnione niektóre kwestie, mające istotne znaczenie. Inwestor mianowicie nie przedstawił w części opisowej projektu zagospodarowania terenu oświadczeń odpowiednich jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, ciepła, gazu, a w części rysunkowej nie wskazał rozwiązań zapewniających zaopatrzenie całego zamierzenia budowlanego w media infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że dokonane przez inwestora przeprojektowanie drogi wewnętrznej oznaczonej nr 5 w zakresie zmiany jej szerokości nie spełnia wymagań uzgodnień dokonanych w Wydziale Dróg i Mostów UM decyzją z dnia 14 lutego 2008r., a uzupełniona Analiza widokowa "nie wnosi nowych, istotnych dla sprawy argumentów i w związku z tym nadal nie przekonuje o zgodności projektowanej zabudowy z planem". Organ I instancji stwierdził ponadto, że przedstawiony bilans powierzchni użytkowo - usługowych i mieszkaniowych nie spełnia wymagań planu miejscowego, o których mowa w § 29 ust. 2 pkt 2 planu. Przepis ten dopuszcza w terenie objętym inwestycją możliwość łączenia funkcji usługowej z funkcją mieszkaniową, jednak wielkość programu mieszkaniowego dla nowo realizowanych inwestycji, nie może przekraczać 30% powierzchni użytkowej docelowego programu zagospodarowania dla terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, jeżeli nie stoi to w sprzeczności z zapisem ustaleń dla stref polityki przestrzennej, a tymczasem, jak wskazał inwestor, wielkość ta już na tym etapie przekracza 51 %. Zdaniem organu I instancji, warunek ten powinien być zachowany już na I etapie inwestycji, bowiem jego niespełnienie na tym etapie "nie pozwala uznać, że zgodnie z art. 33 pkt 1 Prawa budowlanego projektowany zespół obiektów może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem." Poza tym organ I instancji wskazał, że "przyjęte do bilansu wartości są sprawdzalne tylko dla I etapu, gdyż nie wyszczególniono danych powierzchniowych dla poszczególnych budynków realizowanych w II etapie". Dodatkowo, przy wyliczaniu powierzchni programu mieszkaniowego dla I etapu pominięto całą kondygnację pomieszczeń gospodarczych w piwnicach oraz komunikację, co daje przypuszczenie, że gdyby uwzględniono powierzchnię tych pomieszczeń, to wielkość programu mieszkaniowego przekraczałaby dopuszczalne 30% powierzchni użytkowej całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko I etapu. Z tych względów, organ I instancji uznał, że przedstawiony i uzupełniony częściowo projekt nie spełnia warunków, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i decyzją z dnia ... odmówił zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzję tę zakwestionowało w odwołaniu L. Sp. z o.o. zarzucając organowi I instancji wadliwe i pozbawione podstawy prawnej sformułowanie obowiązków nałożonych w postanowieniu wzywającym do usunięcia nieprawidłowości, co uniemożliwiło inwestorowi ich wykonanie i doprowadziło przedwcześnie do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor podniósł, że organ I instancji błędnie potraktował załączoną do projektu "Analizę widokową" jako ekspertyzę widokową, o której mowa w § 67 ust. 1 pkt 10 planu, co doprowadziło do uznania przez ten organ, że inwestycja jest sprzeczna z planem. W ocenie inwestora, organ widząc taką potrzebę, powinien był wezwać go do przedstawienia właściwej ekspertyzy, zaopiniowanej na wniosek inwestora, a nie organu I instancji, przez właściwy organ (a nie przez szereg podmiotów nieuprawnionych) i wydać rozstrzygnięcie. Ponadto podniósł, że organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego objęte inwestycją budynki powinny być zmniejszone o dwie kondygnacje. Wskazał także, że wbrew stanowisku organu I instancji, dołączył wszelkie niezbędne oświadczenia i uzgodnienia wskazując na złożone do akt dokumenty - zapewnienie przez MPWiK z dnia 22.01. 2010 r. dostawy wody i odprowadzania ścieków dla II etapu inwestycji, zapewnienie PGE Dystrybucja LUBZEL z dnia 19.01.2010 r. dostawy energii dla II etapu inwestycji i zapewnienie LPEC z dnia 16.01.2010 r. dostawy ciepła dla II etapu inwestycji, a także wskazał na zbilansowanie (zgodnie z zaleceniami organu I instancji) wszystkich mediów przedstawione w uzupełnionej dokumentacji oraz wymagane dla I i II etapu rozwiązania na planie zagospodarowania terenu oraz wyjaśnił, że zaprojektowane przyłącza będą służyć całej inwestycji, bowiem od nich będą prowadzone instalacje wewnętrzne, które znajdą się w projekcie budowlanym sporządzonym dla II etapu. Podniósł, że dokonane przez niego przeprojektowanie drogi wewnętrznej nr 5 w zakresie zmiany jej szerokości nie narusza – wbrew stanowisku organu I instancji – uzgodnień dokonanych w Wydziale Dróg i Mostów Urzędu Miasta decyzją z dnia 14 lutego 2008r., ponieważ w decyzji tej nie określono minimalnej szerokości zjazdu na tej działce. Zatem droga mająca charakter wyjazdu technicznego o szerokości 4 m i jednocześnie zjazdu o szerokości 3m nie pogarsza warunków jej eksploatacji. Inwestor wskazał wreszcie, że organ I instancji błędnie przyjął, iż wielkość programu mieszkaniowego, o którym mowa w § 29 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego powinna być zachowana już w I etapie inwestycji – zdaniem inwestora, warunek zachowania 30% powierzchni mieszkaniowej w stosunku do powierzchni usługowej dotyczy całego obszaru zaznaczonego na planie symbolem UC tj. "docelowego programu zagospodarowania dla terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi", a więc warunek ten nie powinien być badany ani dla I etapu, ani dla całej inwestycji. Wojewoda Lubelski uwzględnił odwołanie i stwierdzając, że organ I instancji powinien jeszcze raz przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające uchylił jego decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Wojewody stwierdzone w projekcie i dokumentacji nieprawidłowości wymagają wyjaśnienia i uzupełnienia, więc sprawa nie dojrzała jeszcze do merytorycznego rozstrzygnięcia i odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, że Wstępna Koncepcja Programowo-Przestrzenna Budynku Usługowo-Mieszkalnego oraz Analiza Widokowa Terenu Inwestycji odnosi się wyłącznie do I etapu inwestycji, a nie całego zamierzenia – inwestor powinien więc zostać wezwany przez organ I instancji do sporządzenia ekspertyzy widokowej uzupełnionej o obiekty, które mają być wykonane w II etapie, a następnie ekspertyza ta powinna być poddana zaopiniowaniu właściwemu organowi. Organ I instancji powinien też szczegółowo wyjaśnić, które ustalenia zawarte w planie i dlaczego sprzeciwiają się realizacji planowanej zabudowy, a ponadto powinien wskazać, dlaczego jego zdaniem zabudowa powinna być obniżona o co najmniej dwie kondygnacje i czy po dokonaniu takiego obniżenia spełniony będzie zakaz zawarty w § 63 Planu – tj. zakaz przekraczania gabarytu zabudowy, charakterystycznego dla danego miejsca, a także wprowadzania obiektów silnie eksponowanych - dominant i subdominant. Wojewoda stwierdził jednak, że nie wystarczy, by warunek wynikający z § 29 ust. 2 pkt 2 planu był zachowany na całym obszarze objętym symbolem UC - znajdującym się pomiędzy ulicą P. i ulicą S. a drogą KDZ – P, lecz powinien być oceniany w odniesieniu do każdej inwestycji realizowanej w tym obszarze. Wojewoda wskazał, że "rozstrzyganie o wielkości przyszłej zabudowy mieszkaniowej na innych działkach i o przyszłych ewentualnych ograniczeniach wynikających z realizacji programu mieszkaniowego na tych działkach nie może bowiem nastąpić bez czynnego udziału w tym postępowaniu wszystkich właścicieli działek znajdujących się na tym terenie i bez uwzględnienia ich stanowiska w tej kwestii". Zgodził się przy tym z organem I instancji, że warunek ten, w sytuacji, gdy inwestycja została podzielona na dwa etapy (co ma miejsce w niniejszej sprawie), powinien być spełniony już przy realizacji I etapu. "Dopuszczenie bowiem w art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane etapowania inwestycji pod warunkiem, że każdy obiekt kolejnego etapu może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, wskazuje, że wzięto pod uwagę, iż inwestor nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na realizację kolejnego obiektu budowlanego (w tym przypadku budynku "C" II etapu). Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest też decyzją warunkową, która utraci moc w przypadku odstąpienia inwestora, w bliżej nieokreślonej przyszłości, z realizacji dalszego etapu. Żadna decyzja kończąca sprawę, a w tym przypadku decyzja o pozwoleniu na budowę I etapu, nie może naruszać obowiązujących przepisów, w tym przypadku przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Wojewoda podzielił również ustalenia organu I instancji, że program mieszkaniowy nie został spójnie przedstawiony w części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego, mianowicie w projekcie zagospodarowania terenu ("architektura") w części rysunkowej, na 12 kondygnacji budynku "A" zaprojektowano pomieszczenia usługowe, natomiast w pozostałych częściach projektu - w projekcie instalacji wod.-kan. i ppoż, projekcie wentylacji, projekcie instalacji grzewczo-chłodniczej i projekcie instalacji elektrycznej oraz w opracowaniu charakterystyki energetycznej budynku, na 12 kondygnacji zaprojektowano lokale mieszkalne – okoliczność ta wymaga zatem ponownego zbadania przez organ I instancji. Wojewoda podzielił również pogląd organu I instancji, iż Prezydent Miasta Lublin Wydział Dróg i Mostów UM Lublin w decyzji z dnia 14 lutego 2008r. nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej ... - ul. P. na działkę ..., o szerokości 3.00 m. Decyzją tą organ wyraził niewątpliwie zgodę na zjazd z tej drogi przy zachowaniu warunku, że szerokość utwardzona zjazdu będzie wynosiła 4.00 m, ale nie oznacza to zgody na zjazd o dowolnej szerokości. Inwestor powinien w tym zakresie dokonać odpowiednich zmian. W ocenie Wojewody trafne jest również stanowisko organu I instancji, że projekt nie zawiera niezbędnych oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, gazu i ciepła także dla II etapu inwestycji. Z pisma MPWiK w Lublinie Sp. z o.o. wprawdzie wynika, że będzie zapewniona dostawa wody i odbiór ścieków dla II etapu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, ale nie znajduje to potwierdzenia na rysunku planu, na którym nie zaznaczono przyłączy dla II etapu inwestycji. Nie można też przyjąć, że dla obiektów I i II etapu inwestycji zapewniono odpowiednią ilość gazu, bowiem poza dołączonymi do projektu warunkami przyłączenia do sieci gazowej, zawartymi w piśmie Karpackiego Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. w Tarnowie z dnia 16.08. 2007r., nie ma projektu instalacji gazowej, ani nawet wzmianki o zapotrzebowaniu na gaz dla I lub II etapu. Z dokumentów nie wynika również zapewnienie dostawy energii elektrycznej dla II etapu, bowiem Spółka PGE Dystrybucja LUBZEL w piśmie z dnia 19. 02.2010r. wskazała, że dla II etapu inwestycji warunki przyłączenia i zapewnienie dostaw energii elektrycznej będą wydane dopiero po otrzymaniu wypełnionego przez inwestora wniosku o określenie warunków przyłączenia. Wojewoda Lubelski wskazał przy tym, że projekt zagospodarowania terenu powinien być sporządzony zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dla całej inwestycji, a także powinien spełniać wymagania określone w art. 34 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy i w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1123 z późn.zm.), dotyczącym zakresu części rysunkowej projektu, obejmującej układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przestawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczenia ścieków, oraz określający sposób odprowadzenia wód opadowych, z podaniem profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Skoro w niniejszej sprawie w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie przedstawiono dla poszczególnych sieci profili podłużnych, nie podano spadków, przekrojów przewodów, ani charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych, to w tym zakresie projekt wymaga uzupełnienia. W konsekwencji Wojewoda Lubelski uznał, że zebrane przez organ I instancji materiały dowodowe i dokonane na ich podstawie ustalenia nie uzasadniały prawidłowej oceny projektu w zakresie wskazanym w art. 35 Prawa budowlanego, a więc nie dawały możliwości zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. L. Sp. z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwestionując uzasadnienie decyzji Wojewody Lubelskiego w części dotyczącej interpretacji § 29 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego. W ocenie skarżącego, warunek, o którym mowa w tym przepisie, nie musi być spełniony dla każdej z poszczególnych działek znajdującej się w granicach terenu koncentracji funkcji usługowych UC osobno, ale wystarczy, by był spełniony dla całego terenu oznaczonego symbolem UC. Zdaniem skarżącego wynika to zarówno z literalnego brzmienia powołanego przepisu, jak i z definicji "terenu", znajdującej się w § 3 planu, zgodnie z którą przez "teren" należy rozumieć obszar o przeznaczeniu podstawowym określonego rodzaju, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, natomiast przez "teren o przeznaczeniu podstawowym" należy rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Procentowy stosunek wielkości programu mieszkaniowego wobec powierzchni użytkowej powinien być więc - zdaniem skarżącego - obliczany dla całego obszaru UC, a nie dla poszczególnych działek położonych w obrębie tego terenu czy nawet konkretnych inwestycji. Organ odwoławczy powinien przy analizie tego przepisu zastosować wykładnię językową, a nie funkcjonalną (wymagającą zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim właścicielom działek na tym terenie, pomimo iż nie posiadają oni rzeczywistego interesu prawnego), bowiem niedopuszczalna jest rozszerzająca lub zawężająca interpretacja tekstu planu, ograniczająca właściciela w zagospodarowaniu swej nieruchomości w zakresie szerszym niż wynika to wprost z treści planu i obowiązujących przepisów prawa. Skarżący podniósł również, że w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza dla danego terenu warunek dotyczący istnienia w jego obszarze projektów spełniających określone funkcje, powszechną praktyką jest bilansowanie tego wymogu dla całego terenu. Nie ma – w przekonaniu skarżącego - przeszkód, by na danym obszarze 20 % projektów pełniło wyłącznie funkcję użytkową, zaś pozostałe 80 % wyłącznie funkcję mieszkaniową. Celem uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego jest bowiem stworzenie ram pozwalających na zrównoważony rozwój określonych terenów, który ma zostać zrealizowany po zagospodarowaniu całego terenu podstawowego wyznaczonego na mapie liniami rozgraniczającymi. Nieuzasadnione jest więc, zdaniem skarżącego, wymaganie spełnienia warunku istnienia określonych proporcji w ramach poszczególnych inwestycji na danym terenie, gdyż takie powiązanie niejednokrotnie wpływałoby na zmniejszenie funkcjonalności poszczególnych projektów. Skarżący podkreślił zasadę wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, iż pozwolenie na budowę w przypadku projektów wieloobiektowych dotyczy całego zamierzenia budowlanego i wskazał na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2009 r. (II SA/Gl 860/08), w którym wyjaśniono, iż "projekt zagospodarowania terenu musi odnosić się do całego zamierzenia budowlanego, a nie jego części składowych. Zakłada się bowiem, że celem jaki jest realizowany przez inwestora jest całe zamierzenie budowlane i w takim kształcie podlega ono ocenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Stawiany przez ustawodawcę wymóg samodzielnego funkcjonowania poszczególnych obiektów dotyczy jedynie kwestii technicznych i architektonicznych. Przy etapowanym zamierzeniu budowlanym brak jest podstaw do badania zgodności z planem zagospodarowani przestrzennego każdego z etapów oddzielnie w sytuacji, gdy projekt inwestora dotyczy wszystkich elementów realizowanych w określonych odstępach czasu jako uzupełniającej się całości". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji administracyjnej, gdy narusza ono swą treścią prawo. (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 1982r., I SA 47/82, z dnia 30 czerwca 1983r., I SA 178/83, z dnia 20 maja 1998r., I SA 1896/97). Należy jednocześnie podkreślić, że z uwagi na to, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a więc w istocie jest elementem nierozerwalnie związanym z rozstrzygnięciem, to w przypadku wniesienia skargi na uzasadnienie w istocie mamy do czynienia ze skargą na "całą" decyzję. (por. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009r., I FSK 892/09). Uzasadnienie decyzji nie funkcjonuje bowiem samodzielnie w obrocie prawnym, nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania "sentencji" rozstrzygnięcia. Za takim stanowiskiem przemawia również art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - niezwiązanie sądu granicami skargi oznacza więc również niezwiązanie sądu jej zakresem. Z tych względów, pomimo podniesienia w niniejszej skardze zarzutów dotyczących wyłącznie uzasadnienia w części dotyczącej interpretacji § 29 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest "cała" decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia ... Badając tę decyzję pod względem legalności, a więc oceniając czy została ona wydana z zachowaniem obowiązujących przepisów, do czego sąd administracyjny jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) należy stwierdzić, że jest ona prawidłowa. Podstawą jej wydania był przepis art. 138 § 2 kpa. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu ma charakter kasacyjny i stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznawania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Organ taki może więc uchylić decyzję organu I instancji tylko wówczas, gdy ma on istotne wątpliwości co do stanu faktycznego, a jednocześnie wyjaśnienie tego stanu nie jest możliwe po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 kpa, a więc postępowania w nieznacznej części. Odnosząc powyższe do zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego należy stwierdzić, że nie narusza ona przepisu art. 138 § 2 kpa – w ocenie Sądu organ miał bowiem uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i wskazał co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że dopiero po ponownym przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego będzie możliwe należyte ustalenie stanu faktycznego, co zapewni prawidłową ocenę sprawy. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że wobec istotnych braków i niejasności przedstawionego projektu budowlanego niedopuszczalna jest odmowa jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz konieczne są dalsze czynności organu I instancji, w wyniku których zostaną wyeliminowane wątpliwości co do rzeczywistej treści przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu brak jest dostatecznych przesłanek do przyjęcia, że inwestor nie zachował warunków, o których mowa w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności na wadliwie przeprowadzoną przez organ I instancji ocenę "Analizy widokowej" i niedostatecznie uzasadnioną jej negatywną ocenę. Słusznie organ odwoławczy wytknął organowi I instancji zbytnią ogólnikowość i brak wskazania inwestorowi konkretnych czynności i warunków, po wykonaniu i spełnieniu których inwestor uzyska pozwolenie na budowę (dotyczy to w szczególności całkowicie nieuzasadnionej sugestii obniżenia inwestycji o dwie kondygnacje). Już z tej przyczyny uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania jest – w ocenie Sądu – usprawiedliwione. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał na brak w projekcie wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych szczegółowych rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej (szerokości zjazdu z drogi wewnętrznej nr 5) oraz zapewnienia dostaw ciepła, energii i gazu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego nie tylko etap I, ale i etap II budowy, bowiem przedstawione przez inwestora dokumenty (oświadczenia odpowiednich podmiotów) nie są jednoznaczne, a ponadto na rysunku projektu niezbędne urządzenia nie zostały zaznaczone. Również z tego względu inwestor powinien być więc ponownie przez organ I instancji wezwany do usunięcia wskazanych nieprawidłowości. W ocenie Sądu, wskazane przez Wojewodę Lubelskiego okoliczności uzasadniały uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, a więc nie ma przesłanek do uwzględnienia skargi, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwej – zdaniem skarżącego – wykładni § 29 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III, to należy stwierdzić, że wprawdzie organ odwoławczy wyraził stanowisko, że ten przepis ma zastosowanie do konkretnej inwestycji (jej poszczególnych etapów), a nie całego obszaru UC, to jednak organ I instancji nie jest tą ocenę bezwzględnie związany, gdyż po uchyleniu jego decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa, organ I instancji rozstrzyga sprawę na nowo, samodzielnie oceniając na nowo ustalony stan faktyczny. Skarżący inwestor w ponownym postępowaniu będzie miał więc prawo argumentować własną interpretację spornego przepisu § 29 planu. Na tym etapie postępowania, wobec wydania decyzji kasacyjnej ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, interpretacja prawna dokonana przez organ odwoławczy nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego dla organu I instancji, któremu sprawę przekazano. Z tego względu, również sąd administracyjny, badający ocenę zgodności z prawem takiej decyzji nie jest uprawniony do przesądzania dokonanej przez organ odwoławczy interpretacji. Wykładnia dokonana przez sąd miałaby już bowiem charakter wiążący i to nie tylko dla organu I instancji, ale dla wszystkich organów, a także innych sądów, co wynika z art. 170 ppsa, natomiast istotą decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy co do jej istoty, a więc rozstrzygnięcie merytoryczne, ale stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W konsekwencji takiej decyzji organ I instancji na nowo samodzielnie podejmuje decyzję merytoryczną, a organ odwoławczy nie jest uprawniony do przesądzania treści rozstrzygnięcia. Dokonanie na tym etapie postępowania wykładni prawa przez sąd administracyjny wiązałoby więc organy administracyjne jeszcze przed rozpoznaniem merytorycznym sprawy przez te organy. Z tych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, zaś skarżący będzie miał prawo wyrażać swoją interpretację zapisów planu miejscowego, włącznie z powołaniem się na opinie kompetentnych w tym zakresie podmiotów, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.