II SA/Lu 52/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] 2012 r. Znak [...], po rozpoznaniu odwołania Z. W., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2012 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], odmawiającą przyznania zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na opłacenie wywozu fekaliów z szamba i na zakup oraz zainstalowanie dzwonka. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wskazaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego specjalnego na potrzeby wskazane przez wnioskodawcę, uznając, że jego sytuacja nie stanowi podstawy do przyznania pomocy w tym szczególnym trybie. Organ pierwszej instancji podkreślił przy tym, iż wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu z cierpiącym na schorzenia psychiczne wnioskodawcą organ pierwszej instancji, w celu ustalenia jego sytuacji życiowej, posłużył się dokumentacją zgromadzoną w aktach administracyjnych znaną organowi z urzędu. Z. W. utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 691,25 zł netto miesięcznie. Fakt, iż wnioskodawcy zajęto wierzytelności z tytułu potrąceń komorniczych i z tego powodu otrzymuje on kwotę około 491,46 zł nie ma wpływu na sposób wyliczenia wysokości dochodu. Dochód wnioskodawcy przekracza kwotę kryterium dochodowego określoną w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący otrzymywał także stałą, miesięczną pomoc na zakup żywności w kwocie 200 zł od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. Decyzją z dnia 20 lutego 2012 r., skarżącemu przyznano również pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego w kwocie 350 zł z przeznaczeniem na zakup opału i bojlera. W tych okolicznościach, zdaniem organu pierwszej instancji, niezasadnym było przyznanie stronie wnioskowanej przez nią pomocy. Wnioskodawca posiada bowiem stałe źródło dochodu i uzyskuje świadczenia z pomocy społecznej w znacznej wysokości, a Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] ma obowiązek udzielania pomocy również wielu innym potrzebującym często nieposiadającym żadnego źródła utrzymania. Uzyskiwanie wsparcia ze środków pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na życie i na zaspokojenie wszystkich elementarnych potrzeb, albowiem pomoc społeczna pełni funkcję jedynie uzupełniającą w stosunku do własnych uprawnień i możliwości osoby ubiegającej się tę pomoc, a nadto jest ograniczona z uwagi na wysokość środków finansowych, którymi dysponuje oraz dużą grupę osób kwalifikujących się do przyznania tej pomocy. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, że rozstrzygniecie to nie naruszyło prawa oraz granic uznania administracyjnego. Organ II instancji nie dopatrzył się w sytuacji strony okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, zwłaszcza, że organ pierwszej instancji przyznał już skarżącemu zasiłek specjalny celowy w kwocie 350 zł na zakup opału i bojlera oraz decyzją z dnia 22 października 2012 r. specjalny zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 300 zł. Skarżący otrzymywał także stałą miesięczną pomoc na zakup żywności w kwocie 200 zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma podstaw do wyłączenia ze sprawy pracowników socjalnych E.W. oraz H. L.. Stwierdził także, że notatki służbowe, są dowodem i podlegają one ocenie. Odnosząc się natomiast do zarzutu obecności Policji w trakcie wywiadu środowiskowego wyjaśnił, że była ona konieczna ze względu na agresywne zachowania skarżącego, które miały miejsce w przeszłości. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu nie powiadomienia o wywiadzie środowiskowym jego żony, z którą jest w separacji. Ponadto podkreślił, że nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, co mogło być wystarczającym powodem do odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W momencie kiedy wpłynie wniosek o przyznanie pomocy organ jest zobligowany do przeprowadzenia lub aktualizacji wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą, bez którego nie może przyznać świadczenia. Zdaniem organu pozbawione sensu jest twierdzenie skarżącego o ściąganiu przez komornika z renty niespłaconych przez skarżącego pożyczek oraz kredytów z winy pracowników OPS. Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód skarżącego na kwotę 691,25 zł, który przekroczył kryterium dochodowe wynoszące w dacie wydania decyzji I instancji - 477 zł, a w dacie wydania decyzji drugiej instancji - 542 zł. Powyższą decyzję zaskarżył Z. W., zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez udział w sprawie pracowników organów obu instancji, którzy podlegali wyłączeniu na mocy wyżej przywołanego przepisu. Skarżący stwierdził ponadto, że notatki służbowe nie posiadają mocy dowodowej i w związku z powyższym nie powinny stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi nie można uznać za zasadną. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Skarżący domagał się przyznania świadczenia pieniężnego na wywóz fekaliów z szamba oraz zakup i zamontowanie dzwonka do drzwi. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobie samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący, świadczenie to może być przyznane wyłącznie, gdy dochód tej osoby nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, które wynosiło w dacie wydania decyzji obu instancji 461 zł. Organy nie ustaliły zatem prawidłowo kwoty wymienionej w ustawie w dniu wydawania decyzji. Stwierdzić należy, że powyższe przeoczenie organów nie stanowi istotnego naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Z ustaleń organów wynika bowiem, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe pozostając w separacji z żoną, która mieszka w tym samym budynku. Jego dochód, który stanowi renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 691,25 zł miesięcznie, przekraczało w dniu wydania decyzji kryterium dochodowe w wysokości 461 zł, warunkujące przyznanie zasiłku celowego na podstawie powołanych przepisów. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl zaś ustępu 4 tego artykułu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Fakt, iż z przysługującej skarżącemu renty potrącane są egzekwowane przez komornika należności niealimentacyjne i w związku z tym skarżący, jak podaje faktycznie otrzymuje kwotę około 491,46 zł, w świetle powołanych art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy, nie ma wpływu na wysokość dochodu w rozumieniu ustawy. Prawidłowo zatem organy administracji wydały w niniejszej sprawie decyzje w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy stanowiący, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody, co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odmawiając przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego. Organy administracji obu instancji prawidłowo oceniły, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na przyznanie wnioskowanego świadczenia w myśl art. 41 pkt 1 ustawy. "Szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w tym przepisie, ma miejsce w sytuacji życiowej osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 229-230; por. także wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., I OSK 1082/11, niepubl., dostępny w CBOSA). Kolegium zasadnie stwierdziło, że ocena przesłanek przyznania świadczenia na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy winna być dokonana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia. W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Z. W. nie wskazał na istnienie w jego przypadku szczególnych okoliczności, które wskazywałyby na zasadność przyznania wnioskowanej pomocy. Z. W. posiada stały dochód w postaci renty z tytułu niezdolności do pracy, a także uzyskuje w szerokim zakresie pomoc w formie różnorodnych świadczeń z pomocy społecznej, winien zatem wykorzystywać własne możliwości w celu zaspokojenia swoich potrzeb bytowych. Zasadnie organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego na zakup dzwonka do drzwi (30 zł) oraz wywozu fekaliów z szamba (40 zł). Niezależnie od tego trzeba wskazać, iż zakup dzwonka do drzwi, jak i wywóz fekaliów z szamba nie stanowią wydatków, których skarżący nie mógłby sam pokryć, więc nieuzasadnione byłoby przyznanie w tej sytuacji zasiłku celowego specjalnego, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że omawiane pojęcie to odnosić należy do wyłącznie do "potrzeb, bez zaspokojenia których zagrożona byłaby egzystencja osoby ubiegającej się, jej życie i zdrowie, a których sama nie byłaby w stanie sfinansować" (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., I OSK 1770/10, niepubl., dostępny w CBOSA; por. W. Maciejko, jw., s. 218). Istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma również fakt uwzględnienia innych, wcześniejszych wniosków skarżącego przyznających mu pomoc w formie świadczeń pieniężnych. Skarżący otrzymał między innymi zasiłek celowy w kwocie 350 zł na zakup opału i bojlera oraz na zakup opału w kwocie 300 zł, stałą miesięczną pomoc na zakup żywności w kwocie 200 zł miesięcznie wypłacaną od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zasadne było stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie znajdował się w wyjątkowej sytuacji uzasadniającej przyznanie mu wnioskowanego zasiłku celowego specjalnego stanowiącego formę pomocy o charakterze wyjątkowym. Świadczenie to bowiem adresowane jest do osób i rodzin o dochodzie przekraczającym kryterium dochodowe, warunkujące zasadniczo przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a jego przyznanie wymaga stwierdzenia, że osoba lub rodzina wymaga jednak wsparcia z uwagi na nadzwyczajne okoliczności dotyczące trudnej sytuacji życiowej, niezależnie od posiadanego dochodu. Ocena organów administracji, które stwierdziły, że sytuacja życiowa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku wskazującego na potrzebę udzielenia zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy jest zasadna i nie dowolna. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 ustawy, przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (ust. 4). Skarżący, co w rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, jest osobą cierpiącą na schorzenia psychiczne. W myśl § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 712), który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. nr 231, poz. 1375 ze zm.), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. Należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom Z. W., wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu z cierpiącym na schorzenia psychiczne skarżącym, organy administracji postąpiły prawidłowo ustalając jego sytuację życiową w oparciu o dokumentację znajdującą się w aktach administracyjnych innych spraw, znaną organom z urzędu. Skarżący, co Sądowi jest wiadome z urzędu, korzysta bowiem od lat ze świadczeń udzielanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] i w aktach administracyjnych innych spraw znajdują się dokumenty potwierdzające przeprowadzenie z nim aktualizacji wywiadu w dacie nieodległej od daty złożenia przez niego wniosków rozpoznawanych w niniejszej sprawie. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego mogło stanowić podstawę odmowy przyznania mu żądanego świadczenia zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. Bezzasadny jest też zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organy administracji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wskazywani przez skarżącego pracownicy organu pierwszej i drugiej instancji nie podlegali wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie na podstawie tego przepisu, albowiem nie brali udziału w wydaniu decyzji organów niższej instancji. Podejmowanie czynności w innych sprawach z udziałem skarżącego nie stanowi zaś przesłanki wyłączenia pracowników tych organów. Wskazać także należy, iż organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).