II SA/Lu 524/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Inne z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] stwierdził utratę przez starszego aspiranta R. prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego od dnia 25 lipca 2016 r. do dnia 22 sierpnia 2016 r., w związku z ustaleniem wykorzystania zwolnienia lekarskiego w inny sposób, niezgodny z jego celem. W piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...]. Jednocześnie skarżący wniósł odwołanie od wskazanego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu podniesiono, że skarżący nie wiedział o toczącym się postępowaniu ani o wydanym rozkazie personalnym. Funkcjonariusz powziął wiedzę o wydaniu rozkazu personalnego dopiero w dniu 3 lutego 2017 r., kiedy zapoznał się z jego treścią. Odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że w dniu 13 sierpnia 2016 r. została przeprowadzona kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez st. asp. R.. W trakcie kontroli w miejscowości [...] ustalono, że funkcjonariusz podczas zwolnienia lekarskiego kosił kombajnem owies na polu. W trakcie rozmowy z kontrolującymi funkcjonariusz odmówił zejścia z kombajnu i uczestnictwa w czynnościach związanych z kontrolą, w związku z czym nie został zapoznany z protokołem kontroli. W dniu [...] września 2016 r. rozkaz personalny nr [...] został wysłany do skarżącego za pośrednictwem poczty. Z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie, pomimo dwukrotnego awizowania - w dniu 27 września 2016 r. oraz ponownie w dniu 5 października 2016 r., przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu 12 października 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że w świetle art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie w przypadku, gdy łącznie spełnione zostaną wszystkie określone w tych przepisach przesłanki. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, czego wymaga art. 58 § 1 k.p.a. Funkcjonariusz nie odebrał dwukrotnie awizowanej do niego przesyłki, wobec czego miało miejsce doręczenie zastępcze dokonane w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Skarżący nie odebrał również wcześniej kierowanej do niego korespondencji związanej z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a także pisma w sprawie przedłużenia terminu postępowania. Organ podkreślił, że jeżeli strona postępowania administracyjnego nie chce lub nie potrafi korzystać ze swoich uprawnień, to tylko ona ponosi skutki swoich zaniedbań, natomiast organ nie może być obciążony zaniechaniem strony. Kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie, przy czym organ dokonujący oceny powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Brak winy zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Mając na względzie opisany stan faktyczny i prawny Komendant Wojewódzki Policji uznał, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. nie może być uwzględniony z uwagi na nieuprawdopodobnienie obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej dokonanie czynności w terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2017 r., zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób bezpośrednio podważający zaufanie do organów władzy publicznej, nie podejmując żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przede wszystkim świadomości skarżącego co do przeprowadzenia wobec niego kontroli oraz prowadzenia postępowania oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu skarżącego; - art. 75 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie, przede wszystkim na okoliczność przebiegu kontroli; - art. 76 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie za prawdę obiektywną treści dokumentu protokołu kontroli z dnia 13 sierpnia 2016 r. podczas, gdy nie zawierał on podpisu odwołującego się, a zatem mógł on nie mieć możliwości zapoznania się z jego treścią; - art. 58 § 1 k.p.a., poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r., mimo iż skarżący nie ponosi winy za uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, bowiem w ogóle nie posiadał wiedzy o toczącym się postępowaniu, a zatem nie miał realnej możliwości dochowania staranności poprzez zapewnienie odbioru adresowanych do niego przesyłek. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest niedotknięte uchybieniami, które w świetle powołanych przepisów skutkowałyby koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie zaś do § 2 art. 58 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z powyższej regulacji wynikają następujące przesłanki przywrócenia terminu: 1) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, 2) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminowi, 3) zainteresowany dopełnił czynności, dla których określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Jak słusznie przy tym wskazano w zaskarżonym postanowieniu, do przywrócenia terminu wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podstawą odmowy przywrócenia terminu w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez organ niespełnienia przesłanki w postaci braku winy w uchybieniu terminu. W ocenie Sądu Administracyjnego wnioski wysnute z ustaleń i rozważań poczynionych w tym zakresie przez organ są prawidłowe. Trafne jest stanowisko organu, iż przy ocenie braku winy jako przesłanki przywrócenia terminu należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności wymagany od strony należycie dbającej o swoje interesy przy prowadzeniu spraw. W konsekwencji o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, zaś dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu. Chodzi przy tym o sytuacje wyjątkowe, nagłe i nieprzewidziane, które uniemożliwiły dokonanie czynności w terminie pomimo podjęcia starannych działań. Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Takie stanowisko jest powszechnie wyrażane w orzecznictwie (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 354/08, LEX nr 494229). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy prawidłowość ustalenia przez organ skutecznego doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Doręczenie nastąpiło w trybie zastępczym, unormowanym w art. 44 k.p.a. Przesłanki określone w § 1, 2 i 3 tego artykułu, z którymi wiąże się domniemanie doręczenia, w tym co do okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz dwukrotnego awizowania (w dniach 27 września 2016 r. i 5 października 2017 r.), zostały w sprawie spełnione. Wskazują na to wprost adnotacje i pieczęcie urzędu pocztowego na kopercie (k. 15 akt administracyjnych). W konsekwencji zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. należało uznać doręczenie za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, to jest okresu 14 dni przechowywania pisma w placówce pocztowej, liczonego w okolicznościach sprawy od dnia 27 września 2016 r. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom ocena organu o nieuprawdopodobnieniu przez skarżącego braku winy w uchybieniu terminu jest prawidłowa. Zasadnie organ przyjął, że w stanie faktycznym sprawy skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej dochowanie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego. Należy zwrócić uwagę, że we wniosku o przywrócenie terminu skarżący powołał się jedynie na okoliczność braku wiedzy o toczącym się postępowaniu, zakończonym wydaniem w dniu [...] września 2016 r. rozkazu personalnego. Natomiast organ trafnie uznał, że okoliczność tego rodzaju nie miała miejsca. Zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze nie zasługują na podzielenie. Jak wskazał organ i co znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego, w dniu 13 sierpnia 2016 r. upoważnieni funkcjonariusze policji przeprowadzili w miejscowości [...] kontrolę prawidłowości wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego. W trakcie kontroli stwierdzono, że skarżący w czasie zwolnienia lekarskiego kosił kombajnem owies na polu. Z protokołu kontroli jednoznacznie wynika, iż kontrolujący rozmawiali ze skarżącym, który odmówił zejścia z kombajnu i uczestnictwa w czynnościach związanych z kontrolą, w związku z czym nie został zapoznany z protokołem kontroli, a po dokonanej kontroli nadal kosił zboże kombajnem. Okoliczności opisane w protokole wskazują zatem na świadomość skarżącego co do faktu przeprowadzania kontroli przez funkcjonariuszy policji, którzy w tym celu przybyli na pole w miejscowości [...], rozmawiali ze skarżącym i wobec których skarżący odmówił uczestnictwa w czynnościach związanych z kontrolą. Wymaga podkreślenia, że protokół z kontroli stanowi dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., a zatem stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Brak przy tym podstaw do kwestionowania mocy dowodowej protokołu kontroli w niniejszej sprawie z uwagi na niepodpisanie go przez skarżącego. W myśl art. 121e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm.) protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem. Zarazem z treści art. 68 § 2 zdanie drugie k.p.a. wynika, że odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby obecnej przy czynności urzędowej należy omówić w protokole. W okolicznościach niniejszej sprawy przyczyny braku podpisu skarżącego zostały zaś opisane w protokole, w którym w miejscu przewidzianym na ewentualne zastrzeżenia osoby kontrolowanej oraz jej podpis stwierdzono, że R. odmówił zejścia z kombajnu. Mając na względzie moc dowodową protokołu kontroli jako dokumentu urzędowego uznać należy za bezzasadny podniesiony w skardze zarzut zaniechania przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na okoliczność przebiegu kontroli, gdyż przebieg ten we właściwy sposób został wykazany protokołem kontroli, a organ zasadnie odwołał się do jego treści dokonując ustaleń w niniejszej sprawie. Jak wskazano już wyżej, z protokołu kontroli wynika wiedza skarżącego o przeprowadzeniu kontroli. Nie mogą się zatem ostać podniesione w skardze twierdzenia, iż skarżący w ogóle nie posiadał wiedzy o toczącym się postępowaniu. W związku z przeprowadzeniem kontroli oraz okolicznościami faktycznymi stwierdzonymi w jej toku skarżący mógł i powinien był przewidywać, że zostaną podjęte dalsze czynności związane z wynikami kontroli. Wykazując obiektywną staranność powinien był podjąć działania w celu zapewnienia korzystania z uprawnień do czynnego udziału w takich czynnościach. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ trafnie zwrócił uwagę, że w toku postępowania zakończonego wydaniem rozkazu personalnego z dnia 23 września 2016 r. na adres zamieszkania skarżącego skierowane zostały także inne przesyłki, zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz pismo o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W świetle adnotacji urzędu pocztowego na wymienionych przesyłkach stwierdzić należy, że mimo dwukrotnego pozostawienia pod adresem skarżącego awiza o nadejściu każdej z przesyłek, nie zostały one odebrane przez skarżącego z urzędu pocztowego, ale zostały doręczone w sposób zastępczy, określony w powołanym wyżej art. 44 k.p.a. Wymaga przy tym podkreślenia, że skarżący w postępowaniu administracyjnym, jak również w skardze, nie powoływał się na jakiekolwiek niezależne od niego okoliczności, z powodu których korespondencja, mimo dwukrotnego awizowania, nie została odebrana przez skarżącego. W świetle prawidłowo ustalonych przez organ okoliczności sprawy uznać zatem należy, że skarżący miał świadomość podjęcia przez organ czynności w postępowaniu administracyjnym i działając obiektywnie starannie powinien był przedsięwziąć działania, które pozwalałyby na bieżące zapoznawanie się z tokiem postępowania oraz nadsyłaną korespondencją i podejmowanie czynności w tym postępowaniu w terminie. Skarżący takich czynności nie podjął. Zarazem zaś na żadnym etapie postępowania, w tym we wniesionej do Sądu skardze, nie powołał tego rodzaju okoliczności, które mogłyby zostać uznane za mające charakter wyjątkowych, nie do przezwyciężenia w dotrzymaniu terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego i które bez winy skarżącego spowodowały uchybienie terminu. Skarżący wskazywał jedynie na brak wiedzy o toczącym się postępowaniu administracyjnym, czemu przeczy treść dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. W toku postępowania nie zostało uprawdopodobnione, by zaniechanie przez skarżącego dokonania w terminie czynności wniesienia odwołania było spowodowane niezależnymi od niego okolicznościami, na które nie miał wpływu i których nie mógł przezwyciężyć ani im zapobiec. W konsekwencji stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu zostało przeprowadzone stosownie do zasadami przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 7, 8 i 77 k.p.a., zaś zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z art. 58 § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie została bowiem spełniona przewidziana w ostatnio powołanym przepisie przesłanka przywrócenia terminu w postaci braku winy w jego uchybieniu. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.