II SA/Lu 528/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz Polskiego Związku [...] kwotę 369 (trzysta sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt. ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania P. Z. O. D. w L. od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. orzekającej zwrot na rzecz byłego właściciela części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr 15/1 o powierzchni 0,1500 ha, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. orzekł zwrot na rzecz byłego właściciela części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., obręb 40 – W. – P., arkusz 2, oznaczonej na planie jako działka nr 15/1. Od decyzji tej odwołał się P. Z. D. w L.. Organ odwoławczy podniósł, iż Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 1978 r. wywłaszczył za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. w dzielnicy W. – P., oznaczoną numerami działek 3/2 i 4/1 o łącznej powierzchni 0,5311 ha, której właścicielem był T. K.. Wywłaszczenie tej nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy pracowniczych ogrodów działkowych "W.". O zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił były właściciel podnosząc, iż nieruchomość ta nie została w całości, do chwili obecnej, wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda odwołując się do wyników przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego podniósł, iż ustalono w nim, że przedmiotowa działka istotnie nie została w całości wykorzystana na cel wywłaszczenia. Jak wskazano, w celu wydzielenia działki przeznaczonej do zwrotu została wykonana dokumentacja geodezyjna zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta, według której działka wnioskowana do zwrotu oznaczona jest numerem 15/1 i ma powierzchnię 0,1500 ha. Ustalono również, iż na części wywłaszczonej działki oznaczonej nr 3/3, zgodnie ze wskazaną dokumentacja geodezyjną, urządzone zostały ogrody działkowe, natomiast wnioskowana do zwrotu część działki o nr 15/1 pozostająca poza ogrodzeniem ogrodów działkowych przylega bezpośrednio do Al. K.. Teren ten jest porośnięty trawą, równy i nieutwardzony. Brak jest również jakichkolwiek dowodów świadczących, że na spornej działce wykonywane były prace związane z urządzeniem parkingu. Odwołując się do ustaleń organu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono również, iż teren pozostający poza zawnioskowaną do zwrotu działką jest wystarczająco duży na urządzenie parkingu dla samochodów użytkowników istniejących ogrodów. Zgodnie z opinią Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta z dnia 14 grudnia 2005 r. działka nr 15/1 objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod parkingi i garaże. Wobec powyższego organ II instancji wskazał, że nieruchomość ta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia w całości, a warunki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości są spełnione. Zgodnie bowiem z przepisem art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Odwołując się do przepisów art. 136 ust. 3 i 140 ust. 1 i 2 ustawy podniesiono również, iż nieruchomość zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela z jednoczesnym zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania pobranego przy wywłaszczeniu. Waloryzacji tej dokonano stosownie do przepisów art. 227 ustawy. W związku z tym Wojewoda uznał, iż nieruchomość nie została w całości wykorzystana na cel wywłaszczenia. Podniesiono również, iż prowadzone w sprawie postępowanie nie było postępowaniem wznowieniowym, zaś postępowanie zakończone w 1992 r. prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Od tej decyzji P. Z.D. Okręgowy Zarząd w L. wniósł skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnosił o jej uchylenie podnosząc, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Skarżący podnosił, iż postępowanie w sprawie prowadzone było z naruszeniem zasady stabilności i trwałości decyzji administracyjnej, a to w związku z nieuwzględnieniem faktu wydania w 1992 r. ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 145 § 1, 146 § 1, 149 § 1 i 151 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucał również naruszenie przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomości, poprzez wadliwe przyjęcie w toku toczącego się postępowania, iż nieruchomość nie została w całości wykorzystana na cel wywłaszczenia. Skarżący wywodził, iż przedmiotowa nieruchomość była i jest wykorzystywana zgodnie z celem wskazanym w decyzji o jej wywłaszczeniu. Podnosił, iż oględziny nieruchomości przeprowadzane były w porach dnia i roku falsyfikujących rzeczywisty stan rzeczy, jak również, że argument braku inwestycji na gruncie pozbawiony jest racjonalnego uzasadnienia, a to w związku z tym, że ogrody zielone stanowią tereny zielone miast oraz oazy rekreacji ich mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji kwestionował zarzuty skargi i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w granicach sprawy, uwzględniająca zasady wyrażone na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Według Sądu, zaskarżona decyzja wydana z upoważnienia Wojewody narusza przepis art. 138 kpa w zakresie, w jakim określa on standard i zasady postępowania odwoławczego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie P.Z.O.D. Okręgowy Zarząd w L. nie uwzględnił zasady, w świetle, której cel postępowania odwoławczego nie ogranicza się li tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Zasadą jest bowiem, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości (art. 15 kpa w związku z art. 138 kpa). Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co oznacza, iż zadaniem organu odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji i rozpatrzenie wszystkich żądań strony odwołującej się i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. np.: wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA/Łd 112/98, wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1313/98). Organ II instancji uchybił przywołanym zasadom, albowiem ograniczył się tylko i wyłącznie do ustaleń organu I instancji, które następnie powielił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przenosząc tym samym na etap postępowania odwoławczego (postępowania merytorycznego) skutki zaniechań Starosty . Nie czyni to zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym. Według Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty wydane zostały również z naruszeniem przepisów art. 7, 77 kpa stanowiących odpowiednio, iż "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" oraz, iż "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". W konsekwencji prowadzi to do wniosku o naruszeniu przepisu art. 80 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy I i II instancji nie sprostały wynikającym z tych przepisów zasadom legalizmu, prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Prowadzi to do wniosku, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tym samym na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Za dowolne uznać bowiem należy takie ustalenia, które jakkolwiek znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak w materiale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut ich dowolności niweczą, bowiem dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co jest warunkiem koniecznym i niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość dyspozycji przepisu art. 7 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 1768/99). W tym kontekście podkreślić należy w szczególności, iż organy administracji publicznej w ogóle nie odniosły się do znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia 30 listopada 1995 r. wydanej z upoważnienia Wojewody odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości (k.1-2 akt administracyjnych organu I instancji). Z jej uzasadnienia faktycznego wynika bowiem, iż "Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, ustalono, iż cel na który została wywłaszczona ta nieruchomość został zrealizowany", jak również, że "Na wywłaszczonej nieruchomości powstały ogrody działkowe oraz urządzony został nieutwardzony parking niezbędny dla użytkowników działek posiadających samochody." Kwestii tej i pierwotnie poczynionych w sprawie ustaleń organy administracji publicznej nie uwzględniły i tym samym nie wyjaśniły podstawowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Konfrontując pierwotne ustalenia faktyczne z ustaleniami poczynionymi aktualnie co do stanu przedmiotowej nieruchomości w kontekście realizacji celu wywłaszczenia, za niewyjaśnioną uznać należy kwestię istotnych różnic w opisie rzeczywistości, jak również zaistniałych na przedmiotowym gruncie na przestrzeni czasu zmian, o ile oczywiście takie nastąpiły. Według Sądu, wymaga to przeprowadzenia wnikliwych ustaleń i szczegółowego ich wyjaśnienia. Wskazana decyzja znajdując się w aktach sprawy, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, również stanowi dowód. Skoro tak, to powinien być on także przedmiotem oceny organów administracji publicznej, tym bardziej, że jak wyżej wskazano decyzja ta, wydana w sprawie o zwrot tej samej nieruchomości, odwołuje się do odmiennych ustaleń faktycznych, niż aktualnie wskazane w decyzjach organu I i II instancji. Jest to istotne i w kontekście ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy) wymaga szczegółowego wyjaśnienia, tym bardziej, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono (por. wyrok NSA z 23 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2140/97). . Niezależnie do tego krytycznie należy ocenić przeprowadzony w toku postępowania wyjaśniającego dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości. Według Sądu, w tak istotnej kwestii, jak ustalenie zrealizowania celu wywłaszczenia dowód taki powinien być przeprowadzany w pełni zobiektywizowanych warunkach uwzględniających, tak jak w przedmiotowej sprawie, specyfikę i charakter inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia. Część wywłaszczonej nieruchomości przeznaczona bowiem została pod parking do obsługi zespołu ogrodów działkowych. W związku z tym, skoro parking stanowić miał część infrastruktury ogrodowej, zasadnie należało oczekiwać, iż dowód z oględzin uwzględniać będzie tę właśnie okoliczność, zwłaszcza zaś swoistą jego sezonowość wynikającą, w zależności od pory roku, z bardziej lub mniej intensywnego korzystania z niego. Według Sądu, przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniach 26 września i 15 grudnia 2005 r. nie uwzględnia wskazanych wyżej okoliczności i ich specyfiki. W świetle powyższego, uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja Starosty nie mogły się ostać. Zostały one bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy. Według Sądu nie są zasadne zarzuty naruszenia, w związku z wydaniem w 1992 r. ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zasad stabilności i trwałości decyzji administracyjnej, tym samym naruszenia przepisów art. 145 § 1, 146 § 1, 149 § 1 i 151 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone z wniosku T. K. o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie narusza zasady trwałości decyzji administracyjnych i nie jest postępowaniem nadzwyczajnym. Sąd orzekający w sprawie podziela bowiem utrwalony w orzecznictwie pogląd Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 6 lipca 2001 w sprawie sygn. akt III RN 116/00), w świetle którego zaistniała zmiana stanu prawnego (utrata mocy obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie daje podstaw do uznania tożsamości roszczenia, tym samym stwierdzenia stanu rzeczy osądzonej. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość standardom określonym w przepisach art. 7, 77 i 80 kpa. W postępowaniu tym, będą zobowiązane uwzględnić wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia dowody, które poddadzą wnikliwej ocenie, zwłaszcza zaś do wskazanej decyzji z dnia 30 listopada 1995 r., jak również pierwotnie wydanych w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości decyzji. W tej mierze odniosą się do istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii podstaw faktycznych ich wydania, skonfrontują je ustaleniami faktycznymi przeprowadzonymi w sprawie, a następnie poddadzą prawnej ocenie uwzględniającej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w przepisie art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Swoje rozstrzygnięcie, adekwatne do przeprowadzonych ustaleń faktycznych uzasadnią w sposób czyniący zadość przepisowi art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.