II SA/Lu 53/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją wydaną z upoważnienia Wójta Gminy w dniu [...] nr [...] przyznano T. W. zasiłek okresowy na okres od 1 stycznia do 28 lutego 2006 r. w wysokości 55,40 zł. oraz na okres od 1 marca do 31 maja 2006 r. w wysokości 20 zł. miesięcznie z przeznaczeniem na leczenie. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w którym ustalono m. in. fakt prowadzenia przez wnioskodawczynię, w drugim z powyższych okresów, jednoosobowego gospodarstwa domowego oraz utrzymywania się przez nią z renty inwalidzkiej w wysokości 412,76 zł. Wysokość świadczenia ustalona została na gruncie art. 38 ust. 2 oraz art. 147 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.). T. W. złożyła od powyższej decyzji odwołanie, kwestionując wysokość przyznanego zasiłku, świadczącą o działaniu organu na jej szkodę, o wielokrotnym naruszaniu prawa przez organ oraz wnioskując o wyłączenie z załatwiania jej spraw trzech członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T. W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, iż ustalona wysokość odpowiada przedmiotowej regulacji ustawy o pomocy społecznej. Organ podniósł także, iż przyczyną zmienionej wysokości świadczenia we wskazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej okresach była zmiana sytuacji faktycznej wnioskodawczyni. Organ wskazał także, iż wysokości przyznanego zasiłku okresowego nie można zakwestionować również na podstawie analizy ogólnej sytuacji finansowej wnioskodawczyni, obejmującej także inne przyznane jej świadczenia z zakresu pomocy społecznej. T. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie powyższej decyzji, wskazując na naruszenie art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Podniosła także, iż Kolegium nie wydało postanowienia o wyłączeniu od udziału w postępowaniu wskazanych przez nią członków kolegium, poprzestając na odsunięciu ich od sprawy. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wskazało, iż wniosek T. W. o wyłączenie trzech członków Kolegium, niezależnie od braku jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na podstawę i przyczyny wyłączenia, został uwzględniony, ponieważ odwołanie było rozpatrywane przez skład, w którym tych członków nie było. Kolegium wskazało także na ciągłość wniosków o wyłączenie, składanych przez skarżącą bez uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających. W odniesieniu do zarzutów merytorycznych Kolegium powołało się na argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji podnosząc także, iż przepis art. 147 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wyłącza stosowanie w roku 2006 ogólnego przepisu art. 38 ust. 3 tej ustawy, a przyznawanie zasiłku okresowego od roku 2004 należy do zadań własnych gminy na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy, realizowanych w oparciu o przyznaną na lata 2004-2006 dotację budżetową. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi stwierdza, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje, mieszczące się w granicach sprawy określonej skargą, kwestie związane ze zgodnością procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym z prawem, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień organu odwoławczego w interpretacji prawa materialnego oraz w przestrzeganiu norm prawa procesowego. Rozpoznanie skargi koncentrowało się na kontroli zaskarżonej decyzji oraz postępowania do niej prowadzącego w dwóch aspektach. Po pierwsze – w odniesieniu do kwestionowanej wysokości przyznanego zasiłku okresowego, oraz po drugie – w odniesieniu do zarzutu niezałatwienia wniosku o wyłączenie trzech członków składu orzekającego. Kontrola merytorycznej zawartości decyzji przyznającej T. W. zasiłek okresowy na okres od 1 stycznia do 28 lutego 2006 r. w wysokości 55,40 zł oraz na okres od 1 marca do 31 maja 2006 r. w wysokości 20 zł. miesięcznie z przeznaczeniem na leczenie, w ocenie sądu, winna prowadzić do uznania, iż skarga jest bezzasadna. Powołane w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazują na podstawę przyznania zasiłku okresowego oraz określenia jego wysokości. Zasiłek okresowy przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, wymienione przykładowo w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego). Każda trudna sytuacja, połączona z niemożliwością jej samodzielnego przezwyciężenia, będzie uprawniała do otrzymania tego świadczenia. Organy w istocie mają dość szeroką swobodę decyzyjną i przyznają tę formę wsparcia po spełnieniu wskazanych w ustawie warunków udzielenia pomocy społecznej, biorąc pod uwagę cele pomocy i posiadane środki finansowe. W rozpatrywanej sprawie świadczenie przyznano w różnej wysokości ze względu na zmianę sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni w marcu 2006 r. (od tego miesiąca prowadziła ona samodzielne gospodarstwo domowe oraz pobierała rentę inwalidzką w kwocie wyższej), która miała później istotny wpływ na sposób obliczenia wysokości zasiłku okresowego. Organ przeanalizował sytuację życiową skarżącej w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy, liczne dokumenty, faktury, które przedłożyła, w celu wykazania źródeł dochodu i ponoszonych wydatków. Organ wskazał również, że skarżąca w miesiącach styczeń - kwiecień 2006 r. dodatkowo otrzymywała zasiłki celowe i zasiłek na żywność, co wziął także pod uwagę ustalając wysokość zasiłku. W ocenie sądu, organ administracyjny prawidłowo ustalił na podstawie art. 38 ust. 2 oraz art. 147 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, że minimalna wysokość zasiłku okresowego za okres od 1 stycznia do 28 lutego 2007 r. stanowi 25 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny, a za okres od 1 marca do 31 maja 2007 r. – 35 % różnicy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. W niniejszej sprawie w pierwszym okresie zasiłek okresowy wyniósł – 55,40 zł., natomiast w drugim - 16,88 zł., ale został przyznany zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w wysokości minimalnej 20 zł. Organy zatem prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz poprawnie zakwalifikowały ten stan z punktu widzenia wskazanych przepisów prawnych. Należy także podkreślić, że odnośnie do minimalnej wysokości przedmiotowego zasiłku ustawa wskazuje na okres przejściowy trwający od 2004 do 2007 r. Wskazany w skardze art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest wyłączony ze stosowania w 2006 r. na gruncie art. 147 ust. 3 tej ustawy, a wydatki przeznaczone na świadczenia pokrywane są z pochodzącej z budżetu państwa dotacji celowej na finansowanie zasiłków okresowych. Przyznawanie i wypłacanie zasiłku okresowego od 2004 r. w myśl art. 17 ust. 1 powołanej wyżej ustawy należy do zadań własnych gminy, na realizację których otrzymały stosowną dotację budżetową. Także w tej kwestii organ odwoławczy prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Ustalenia powyższe uzasadniają w ocenie sądu przyjęcie poglądu, iż zaskarżona decyzja została oparta na obowiązujących w czasie jej wydania i poprawnie zinterpretowanych przepisach ustawy o pomocy społecznej, zarówno w kwestii przyznania zasiłku okresowego jak i jego wysokości. Drugi z zawartych w skardze zarzutów dotyczy kwestii proceduralnych. Wiąże się on ze zgłoszonym przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji żądaniem o wyłączenie z załatwiania jej spraw w Kolegium trzech jego członków. Podstawą prawną instytucji wyłączenia członka kolegialnego organu orzekającego jest przepis art. 27 § 1 k.p.a. Określając przyczyny wyłączenia członka organu kolegialnego przepis ten odsyła do unormowania art. 24 § 1 k.p.a. odnośnie do przyczyn wyłączenia z mocy prawa oraz do art. 24 § 3 k.p.a. odnośnie do wyłączenia członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu m. in. na żądanie strony, pod warunkiem uprawdopodobnienia istnienia okoliczności innych niż wymienione w art. 24 § 1 k.p.a., jeśli mogą one wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Z treści art. 27 § 1 k.p.a. wynika, iż o wyłączeniu członka postanawia przewodniczący organu kolegialnego. Kwestia samych okoliczności wskazujących na podstawę wyłączenia członka organu kolegialnego nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie, której dotyczy rozpatrywana skarga, z powodu braku wskazania w odwołaniu od decyzji organu I instancji jakichkolwiek argumentów, które mogłyby przesadzać o konieczności wyłączenia wskazanych w nim osób. Dla oceny prawnej tego zarzutu nie jest jednak istotne, że skarżąca nie podała żadnej argumentacji, która mogłaby uzasadniać wyłączenie. Tak kwestia mogłaby być istotna dla rozpatrywania przyczyny niewyłączenia określonej osoby ze składu, mimo żądania strony. Nie jest także istotna treść tego wniosku, odnosząca się ogólnie do rozpatrywania spraw skarżącej w Kolegium (jak to określono w odwołaniu: "z załatwiania moich spraw") a nie tej konkretnej sprawy. Rozważenia wymaga natomiast to, czy prawidłowo dokonano faktycznego wyłączenia trzech wskazanych w odwołaniu osób, nie wydając w tej sprawie postanowienia, lecz kierując do skarżącej pismo z dnia 28 grudnia 2006 r., treścią którego jest informacja o braku uwzględnienia wniosku o wyłączeniu z powodu rozpatrywania odwołania przez skład orzekający, w którym żadna ze wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji osób nie uczestniczy. To w ocenie Kolegium uzasadnia brak potrzeby wydania postanowienia o wyłączeniu lub odmowie wyłączenia członków kolegium. Nie ulega wątpliwości, że wydanie postanowienia o odmowie wyłączenia określonych we wniosku (odwołaniu) członków Kolegium wyeliminowałoby powstanie problemu podniesionego w skardze. W ocenie sądu jednak, instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której mógłby się pojawić argument stronniczości, chociażby subiektywnie odczuwany przez stronę, któregokolwiek z uczestniczących w konkretnym postępowaniu członków takiego organu. Decydujące znaczenie winna mieć zatem argumentacja funkcjonalna, która decyduje o treści normy zrekonstruowanej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., do którego odsyła art. 27 § 1 k.p.a. Wiąże ona bowiem bezpośrednio wyłączenie danej osoby od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności innych niż wymienione w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności tej osoby. Gdyby bowiem z jakichś powodów taki wpływ na bezstronność członka składu orzekającego Kolegium mógł zostać dostrzeżony, postępowanie organu administracji nie mogłoby być uznane za zgodne nie tylko z powołanym przepisem kodeksu postępowania administracyjnego i nie tylko z funkcją wyłączenia, ale także z ogólnymi zasadami kodeksu, wyrażonymi w art. 7 (zasad praworządności) czy w art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) tego aktu normatywnego. Przyjmując zatem argumentację funkcjonalną i aksjologiczną należy uznać, iż jeśli osoby wskazane we wniosku nie biorą udziału w postępowaniu, sytuacja prowadząca do braku bezstronności oraz wskazanych zasad zostaje wyeliminowana. O wadze powyższego poglądu przesądza także regulacja normatywna dotycząca postępowania przed sadami administracyjnymi. Niezależnie od wskazanych wyżej argumentów normatywnych, funkcjonalnych i aksjologicznych, z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej wcześniej ustawy p.p.s.a. wynika, że nawet jeśli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, to uchylenie decyzji winno nastąpić po starannym rozważeniu, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe rozwiązanie normatywne nakłada na sąd, w przypadku stwierdzenia uchybienia, obowiązek przeprowadzenia argumentacji w odniesieniu do dwóch zagadnień. Po pierwsze, w kierunku rozstrzygnięcia, czy to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik rozpatrzenia sprawy, oraz po drugie - czy ten wpływ mógłby zostać zakwalifikowany (oszacowany) jako istotny. W ocenie niniejszego składu sądu, kwalifikacji powyższej nie dałoby się wyznaczyć i utrzymać. Nie można byłoby także przeprowadzić, wchodzącej w zakres obowiązku sądu administracyjnego I instancji, racjonalnej argumentacji w tym kierunku. Jak bowiem ujęto to w doktrynie i orzecznictwie, sąd uchylając decyzję na tej podstawie musiałby wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 310, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 7 grudnia 2005 r., I OSK 407/05, niepubl.). W konsekwencji powyższego poglądu należy przyjąć, iż mimo uchybienia organu odwoławczego, polegającego na braku wydania postanowienia o formalnym wyłączeniu wskazanych w odwołaniu członków organu kolegialnego, w sytuacji, gdy te osoby nie zostały wyznaczone jako członkowie tego składu a strona wcześniej nie podała żadnych okoliczności uprawdopodobniających istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do ich bezstronności, nie należy stwierdzić takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę argumenty występujące przy obu wskazanych wyżej aspektach kontroli sądowej w stosunku do zaskarżonej decyzji nie mógł stwierdzić jej niezgodności z przepisami prawa, uzasadniającej jej uchylenie. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.