II SA/Lu 53/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 29 listopada 2024 r., znak: PEA-X.7723.18.2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 listopada 2024 r. znak: PEA-X.7723.18.2024 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: LWINB) po rozpatrzeniu zażalenia A. P. (dalej jako: skarżąca lub zobowiązana), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie (dalej jako: PINB w Chełmie) z dnia 2 września 2024 r. znak: NB.52.5.2024 w przedmiocie oddalenia zarzutów zobowiązanej na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej jako u.p.e.a.) z uwagi na ich niezasadność. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy: Wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane było z faktem zakończenia postępowania administracyjnego, w wyniku którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: NB.518-1/22, nakazał A. i J. P., zam. ul. G., 2. W. rozbiórkę zachodniej części budynku mieszkalnego o wymiarach: 9,36 m x 3,86 m obejmującej pomieszczenie gospodarcze na parterze i pomieszczenie rekreacyjno-gospodarcze na poddaszu na działce nr ewid. [...] w obrębie W., jednostka ewidencyjna W. wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia 20 lutego 2023 r., znak: ZOA-VII.7721.2.2023, utrzymał ww. decyzję w mocy. W wyniku niewykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, mając na uwadze art. 6 § 1 u.p.e.a., wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, PINB w Chełmie, zobowiązany był do podjęcia kroków zmierzających do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji administracyjnej z zastosowaniem administracyjnych środków przymusu. W tym celu PINB w Chełmie upomnieniem z dnia 18 czerwca 2024 r., znak: NB.518-1/22, doręczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. wezwał zobowiązaną do dobrowolnego wykonania ciążącego obowiązku i równocześnie wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku wszczęta zostanie egzekucja administracyjna - podstawie art. 15 u.p.e.a. Wobec niewykonania przez zobowiązaną obowiązku, PINB w Chełmie w dniu 24 lipca 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr N., który został doręczony zobowiązanej w dniu 26 lipca 2024 r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W dniu 5 sierpnia 2024 r. do PINB w Chełmie wpłynęło pismo A. P. z dnia 2 sierpnia 2024 r. zawierające zarzuty oparte na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. tj. brak wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż określona w lit. a i b. PINB w Chełmie wskazanym powyżej postanowieniem z dnia 2 września 2024 r. oddalił zarzuty złożone przez zobowiązaną z uwagi na ich niezasadność. Po rozparzeniu zażalenia skarżącej LWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w Chełmie orzeczeniem z dnia 29 listopada 2024 r. LWINB w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że wymagalności obowiązku oznacza istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a mimo to uchyla się od jej wykonania, a właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego możliwość żądania przymusowego spełnienia ciążącej na nim powinności. Wymagalność oznacza taką cechę obowiązku, która pozwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego jego wykonania, a w przypadku odmowy tego wykonania ze strony zobowiązanego, także wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że o braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innej przyczyny". Usytuowanie tego zapisu w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują że zobowiązanie nie może być egzekwowane. Niewątpliwie muszą one mieć charakter tego rodzaju, co wymienione w tym przepisie, czyli odroczenie terminu bądź rozłożenie na raty i należeć będą do tych okoliczności oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także np. sytuacje, w których egzekwowany obowiązek wynika z aktu indywidualnego lub generalnego, który nie jest jeszcze wykonalny, przykładowo nieostateczna decyzja administracyjna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności ani nie podlegająca natychmiastowej wykonalności z mocy prawa. Zdaniem LWINB w przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi. LWINB wskazał również, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Reguła określona w przepisie art. 29 § 1 u.p.e.a. w myśl której organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca wskazuje poprzez tą zasadę, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, zakończonej orzeczeniem o egzekwowanym obowiązku. Zasada ta potwierdza istotę postępowania egzekucyjnego, którą jest doprowadzenie do realizacji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, który nie jest wykonywany przez zobowiązanego dobrowolnie. Organ egzekucyjny nie może kwestionować zasadności obowiązku orzeczonego wobec zobowiązanego decyzją ostateczną podjętą w innym postępowaniu. Postępowanie egzekucyjne jest wykonawczym etapem postępowania administracyjnego i nie może być wykorzystywane jako kolejne stadium badania prawidłowości i legalności obowiązku nałożonego na zobowiązanego. Biorąc pod uwagę powyższe, LWINB podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu orzeczonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Tak długo więc, jak decyzja (ostateczna i prawomocna) nie zostanie wykonana, organ ma prawo prowadzić postępowanie egzekucyjne. A zatem, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja, to podlega ona wykonaniu. Celem zaś postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez podmiot zobowiązany A. P., nałożonego obowiązku. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej i prawomocnej podlega przymusowemu wykonaniu. Wobec tego, zdaniem LWINB, twierdzenia zobowiązanej dotyczące błędnie wydanej decyzji administracyjnej - stanowiącej podstawę prowadzonej egzekucji administracyjnej, pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązku, a nie jest wykonywany dobrowolnie. Wszelkie środki prawne w jakie ustawodawca wyposażył zobowiązanego w ramach postępowania egzekucyjnego (m.in. zarzuty) mają służyć zapewnieniu prawidłowego przebiegu tego postępowania i nie mogą prowadzić do podważania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W zakresie pozostałych argumentów, LWINB stwierdził, iż nie mogą stanowić one podstawy do uchylenia lub zmiany zaskarżonego postanowienia. Częściowe wykonanie obowiązku w postaci usunięcia warstwy styropianu nie może stanowić podstawy do uznania zgłoszonego zarzutu jak i umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak wykonania nałożonego obowiązku w całości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w Chełmie o braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił równocześnie, że umorzenie postępowania egzekucyjnego reguluje wprost art. 59 u.p.e.a., który w § 1 enumeratywnie wylicza przesłanki stanowiące podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, a także art. 33 w związku z art. 34 u.p.e.a., a takie przesłanki nie zachodzą w sprawie. W zakończeniu podkreślono, że z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 20 maja 2024 r. wynika, że obowiązek nałożony przez PINB w Chełmie z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: N. nie został wykonany. Uwzględniając powyższe rozważania LWINB podkreślił, że nie było również podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, a przytoczone argumenty nie mogą doprowadzić do zmiany lub uchylenia wydanego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie LWINB złożył pełnomocnik skarżącej adw. Ł. D. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18, 23 § 1, § 4 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB w Chełmie, z dnia 2 września 2024 roku znak sprawy NB.52.5.2024 zobowiązującego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego, z dnia 24 lipca 2024 roku N. w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki zachodniej części budynku mieszkalnego na działce ew. [...] obręb ewidencyjny W., podczas gdy zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, z uwagi na niesłusznie oddalenie zarzutów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym bowiem dokonano usunięcia ocieplenia styropianowego 10 cm na przedmiotowym budynku, w związku z czym budynek spełnia wymagania dla obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do 35 m2; 2. art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewszechstronną, wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że załączona do akt dokumentacja fotograficzna nie dowidzi, iż zobowiązana wywiązała się z nałożonego obowiązku; 3. art. 33 § 2 pkt 6 lit c u.p.e.a, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż po stronie A. P. nadal istniej wymagalny obowiązek polegający na rozbiórce zachodniej części budynku mieszkalnego o wymiarach 9, 36 m x 3,86 m obejmujący pomieszczenie gospodarcze na parterze i pomieszczenie rekreacyjno-gospodarcze na poddaszu na działce numer [...] w obrębie ewidencyjnym W., jednostka ewidencyjna W., podczas gdy zobowiązana wypełniła ciążący na niej obowiązek, bowiem dokonała usunięcia ocieplenia styropianowego 10 cm na przedmiotowym budynku, w związku z czym zrealizowała ciążący na niej obowiązek, zaś budynek spełnia wymagania dla obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do 35 m2. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonych postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 § 2 pkt 6 lit c u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej może także dotyczyć innej przyczyny niż wymienione w pkt 6 lit a -b. Taką przyczynę w realiach stanu faktycznego stanowi restitutio in integrum tj. przywrócenie budynku do stanu odpowiadającego prawu bez konieczności jego całkowitej rozbiórki. Zdaniem skarżącej usunięcie dodatkowego ocieplenia doprowadziło do zmniejszenia powierzchni całkowitej obiektu do dozwolonej przepisami prawa, co jest równoznaczne z realizacją nałożonego na nią obowiązku. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Ponadto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów egzekucyjnych obu instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły ustawowe przesłanki do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym. Zupełnie bezzasadne są również zarzuty skargi, że dokonanie niewielkiej modyfikacji budynku mieszkalnego poprzez usunięcie dodatkowego ocieplenia (styropianu) spowodowało realizację obowiązku nałożonego na podstawie tytułu wykonawczego wynikającego z decyzji PINB w Chełmie z dnia 30 grudnia 2022 r. Na podstawie przedmiotowej decyzji nałożono bowiem na skarżącą obowiązek rozbiórki zachodniej części budynku mieszkalnego o wymiarach 9.36 m x 3,86 m obejmującej pomieszczenie gospodarcze na parterze i pomieszczenie rekreacyjno-gospodarcze na poddaszu na działce nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym W., jednostka ewidencyjna W. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie jest prawnie dopuszczalne ingerowanie w ostateczną i prawomocną decyzję administracyjną, która wobec braku jej dobrowolnej realizacji stała się przedmiotem przymusowej realizacji w ramach tego postępowania. Należy zauważyć, że egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym prowadzona jest w przedmiotowej sprawie na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB w Chełmie z dnia 30 grudnia 2022 r., która była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym oraz postępowaniu sądowoadministracyjnym. W wyniku odwołania decyzję wydał LWINB w dniu 20 lutego 2023 r. znak: ZOA-VII.7721.2.2023 – utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Skarga na powyższą decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 387/23. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona orzeczeniem NSA z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2369/23. Kopie tych decyzje znajdują się w aktach egzekucyjnych organu I instancji, natomiast orzeczenia sądowe dostępne są w CBOSA. Z decyzji administracyjnych wynika obowiązek rozbiórki zachodniej części budynku mieszkalnego o wymiarach 9.36 m x 3,86 m obejmującej pomieszczenie gospodarcze na parterze i pomieszczenie rekreacyjno-gospodarcze na poddaszu na działce nr ewid. [...]. Organy egzekucyjne ustaliły, co jest okolicznością bezsporną, że zobowiązana nie wykonała powyższego obowiązku rozbiórki – z budynku usunięto bowiem część jego ocieplenia. Należy zauważyć, że w dniu 24 lipca 2024 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr N. na podstawie art. 26 u.p.e.a. (k. 11 akt egz. I inst.). Tytuł wykonawczy doręczono skarżącej w dniu 26 lipca 2024 r. (k. 12 akt egz. I inst.) Czynności powyższe zostały przeprowadzone prawidłowo. W dniu 2 sierpnia 2024 r. A. P. zgłosiła zarzuty w postepowaniu egzekucyjnym. Zarzuty oparto na przesłankach określonych w art. 33 § 2 pkt 6 lit c u.p.e.a. Powyższe zarzuty zostały uzasadnione faktem przywrócenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem bez konieczności jego całkowitej rozbiórki. Zdaniem skarżącej usunięcie dodatkowego ocieplenia z budynku spowodowało zmniejszenie powierzchni zabudowy i jego zgodność z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutów stawianych przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym należy podkreślić, że stosownie do art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1)nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a)orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b)dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c)przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3)błąd co do zobowiązanego; 4)brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5)wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6)brak wymagalności obowiązku w przypadku: a)odroczenia terminu wykonania obowiązku, b)rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c)wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Skuteczność zarzutów uzależniona jest od ziszczenia się jednej z powyższych przesłanek, którymi organy egzekucyjne są związane. Ponadto to podmiot wnoszący zarzuty ma obowiązek określenia istoty i zakresu żądania oraz przedstawić dowody uzasadniające żądanie – art. 33 § 4 u.p.e.a. Zdaniem tut. Sądu prawidłowe jest stanowisko przedstawione przez organy egzekucyjne w wydanych postanowieniach, że zarzuty oparte na przesłankach z art. 33 § 2 pkt 6 lit c u.p.e.a. są niezasadne. Sąd w pełni podziela także argumentację zawartą w zaskarżonych postanowieniach. Wbrew zarzutom skargi na skarżącej ciąży obowiązek rozbiórki zachodniej części budynku mieszkalnego o wymiarach 9.36 m x 3,86 m obejmującej pomieszczenie gospodarcze na parterze i pomieszczenie rekreacyjno-gospodarcze na poddaszu na działce nr ewid. [...] określony w powołanej powyżej decyzji PINB w Chełmie z dnia 30 grudnia 2022 r. Niewątpliwie w sprawie istnieje obowiązek egzekucyjny, gdyż powołana powyżej decyzja nie została zrealizowana i ciągle znajduje się w obrocie prawny - nie została uchylona, nie stwierdzono jej nieważności lub wygaśnięcia. Dodatkowo należy podnieść, że skarżąca utożsamia z przesłanką braku wykonalności obowiązku fakt dokonania demontaż ocieplenia na części budynku mieszkalnego. Przeprowadzone przez organy egzekucyjne czynności sprawdzające, w tym w szczególności protokół kontroli z dnia 20 maja 2024 r. wraz z dokumentacją fotograficzną wskazują, że nie wykonano obowiązku zgodnie z decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. Demontaż docieplenia budynku, nawet jeżeli spowodował zmniejszenie kubatury budynku nie stanowi realizacji obowiązku nałożonego na zobowiązaną. W tym stanie należy uznać, że nieuzasadniony był zarzut oparty na art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. bowiem obowiązek określony w decyzji administracyjnej oraz potwierdzony tytułem wykonawczym jest ciągle wymagalny. Nie było również żadnych podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, co słusznie wskazały organy. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić.