II SA/Lu 387/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. P. i J. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 20 lutego 2023 r., znak: ZOA-VII.7721.2.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z 20 lutego 2023 r., znak: ZOA-VII.7721.2.2023, wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 49e pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. i J. P., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z 30 grudnia 2022 r., znak: NB.518-1/22, nakazującą A. i J. P. rozbiórkę zachodniej części budynku mieszkalnego o wymiarach 9,36 m x 3,86 m na działce nr [...] w W., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy obu instancji ustaliły, że na działce nr [...] w miejscowości W., przy ścianie budynku jednorodzinnego od strony zachodniej wykonano budynek parterowy, niepodpiwniczony, z poddaszem użytkowym o wym. 3,86 m x 9,36 m i wysokości 7,50 m do kalenicy. Z pomieszczenia na parterze wykonano schody do pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego. Ponadto, przy ścianie zachodniej wykonano schody wejściowe na poddasze użytkowe. W elewacji zachodniej na parterze wykonano dwa okna o wym. 1,50 m x 1,00 m. Ścianę szczytową wykonano ze stolarki okiennej PVC, a wejście na poddasze, wykonane ze schodów metalowych, znajduje się w ścianie szczytowej. Ponadto z budynku mieszkalnego wykonano wejścia na poddasze. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną zasilaną z budynku mieszkalnego. Nad parterem strop został wsparty na ścianie istniejącego budynku mieszkalnego (obiekt nie posiada niezależnej ściany wschodniej). A. P. oświadczyła, że wraz z J. P. są inwestorami przedmiotowego zamierzenia budowlanego, zrealizowanego w 2017 r. Przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestorzy dokonali do Starosty Chełmskiego zgłoszenia dobudowy do budynku mieszkalnego "ganku o wymiarach 4m/8,5m o dachu jednospadowym i o wysokości 5 m" (k. 22 akt adm.). Na parterze obiekt wykorzystywany jest jako gospodarczy, natomiast na poddaszu jako gospodarczo- rekreacyjny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie postanowieniem z dnia 14 lipca 2022 r., znak: NB.518-1/22, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy zachodniej ścianie o pomieszczenie gospodarcze na parterze i pomieszczenie rekreacyjno-gospodarcze na poddaszu na działce nr [...], jako zrealizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestorzy zgłosili zamiar budowy ganku przy ścianie zachodniej budynku o wym. zewnętrznych 4,00 m x 8,50 m i wysokości 5,00 m. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że przy ścianie zachodniej wybudowano obiekt o wym. 9,36 m x 3,86 m i wysokości 7,50 m do kalenicy, z pomieszczeniem gospodarczym na parterze i pomieszczeniem rekreacyjno-gospodarczym na poddaszu. Wybudowany obiekt został powiązany konstrukcyjnie i funkcjonalnie z istniejącym budynkiem mieszkalnym, dlatego nie jest to samodzielny obiekt, tylko całość użytkowa i stąd traktowana jest jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. PINB w Chełmie wskazał, że przy określaniu, czy obiekty budowlany jest gankiem, decydująca jest jego funkcja, a więc ochrona wejścia przed deszczem, wiatrem i słońcem, tymczasem w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy do ściany budynku zostaje dobudowane pomieszczenie, gdzie występują schody prowadzące do pomieszczeń piwnicy, wykracza to poza przytoczoną definicję ganku. Zdaniem organu, zakres wykonanych robót budowlanych wskazuje, że doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętej w dacie jej wykonania obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), którego inwestorzy nie uzyskali. We wskazanym wyżej postanowieniu organ pierwszej instancji poinformował strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Wobec braku złożenia przez inwestorów wniosku o legalizację rozbudowy przedmiotowego obiektu organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego wymienioną na wstępie decyzję nakazującą rozbiórkę rozbudowanej części obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy obiekt budowlany po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego ma w istocie cechy obiektu, na wykonanie którego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - to mamy do czynienia z sytuacją, w której obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niedopuszczalnym obejściem prawa byłoby przyjęcie, że  zgłoszenie budowy obiektu budowlanego odniosło skutek prawny, jeśli w efekcie inwestycję zrealizowano wbrew zgłoszeniu w taki sposób, że wymagałaby pozwolenia na budowę Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy za zasadne uznał wdrożenie procedury legalizacji samowoli budowlanej uregulowanej w art. 48-49e Prawa budowlanego. LWINB podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia o wstrzymaniu budowy, PINB w Chełmie wyjaśnił przyjętą kwalifikację obiektu oraz poinformował o konsekwencjach przyjętej kwalifikacji, tj. o obowiązku złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej celem uzyskania decyzji legalizującej. Legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia 14 lipca 2022 r., postanowienie to stało się ostateczne i prawomocne, a niezłożenie przez inwestorów wniosku w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia obligowało PINB w Chełmie do orzeczenia nakazu rozbiórki, co wynika wprost z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że w myśl art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Organ nie ma innej możliwości niż wydać decyzję o rozbiórce w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację, bowiem ustawodawca nie pozostawił żadnego luzu decyzyjnego. W przedmiotowej sprawie inwestorzy nie złożyli wniosku o legalizację, mimo że organ pierwszej instancji postanowieniem z 27 października 2022 r. przywrócił im (na wniosek ustanowionego przez nich profesjonalnego pełnomocnika) termin do złożenia wniosku o legalizację rozbudowy przedmiotowego budynku. Organ wskazał, że na etapie zaskarżenia decyzji o rozbiórce jest związany dotychczasowymi ustaleniami, gdyż ewentualna możliwość ich podważania istniała w drodze zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego. W związku z powyższym, zdaniem LWINB, zasadnie za podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przyjęto art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego i nakazano rozbiórkę rozbudowanej części obiektu. Skargę na decyzję LWI NB wnieśli A. P. i J. P., zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie, podczas gdy decyzja podlegała uchyleniu, zaś przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone; 2) art. 75 § 1 k.p.a w zw. z art. 78 § 1 k.p.a poprzez pominięcie wniosku strony zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 15 stycznia 2023 r. w przedmiocie przeprowadzenia ponownych pomiarów powierzchni spornego budynku na działce nr [...], z uwzględnieniem ocieplenia zewnętrznego obiektu wykonanego po zakończeniu budowy, podczas gdy okoliczność prawidłowego ustalenia powierzchni budynku ma decydujące znaczenie dla obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą, niewszechstronną ocenę materiału dowodowego polegająca na przyjęciu, że inwestorzy działali bez wymaganego prawem zgłoszenia, podczas gdy 26 czerwca 2017 r. inwestorzy dokonali stosownego zgłoszenia dotyczącego dobudowy ganku, zaś w dniu 30 czerwca 2017 r. zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu; 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez aprioryczne przyjęcie, że dobudowany na podstawie zgłoszenia obiekt ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 36,13 m², podczas gdy w toku postępowania administracyjnego inwestorzy, jak również pełnomocnik, wskazywali na oczywistą wadliwość pomiarów, bowiem ocieplenie obiektu wykonane zostało po zakończeniu budowy i nie powinno być wliczane do powierzchni budynku, co powoduje, że powierzchnia budynku mieści się w granicy 35 m². II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego przez wadliwe przyjęcie, że dla budowy budynku gospodarczego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do 35 m² nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia; 2) art. 29 ust. 1 pkt. 15 lit. b/ Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że prace wykonane przez inwestorów wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy górną kondygnację budynku murowanego o przeznaczeniu gospodarczym należy zakwalifikować jako ogród zimowy o powierzchni nie przekraczającej 35 m², w związku z czym nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia. Mając na uwadze tak postawione zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Przedmiotem sporu jest nakazanie skarżącym rozbiórki obiektu zakwalifikowanego przez organy nadzoru budowlanego jako rozbudowa zachodniej części budynku mieszkalnego na działce nr [...] w W., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygniecie tego sporu wymaga podkreślenia, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w sytuacji, w której stwierdzi popełnienie samowoli budowlanej, stanowi określoną sekwencję czynności prawnych, z których jedna stanowi rezultat poprzedniej. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżący dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustaliły następnie, że tego rodzaju roboty budowlane w dacie realizacji inwestycji wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) Bezspornie skarżący tego pozwolenia nie uzyskali. Tryb postępowania w przypadku samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę regulują art. 48 i nast. Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym, stosownie do ust. 5, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 3 tej ustawy, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego formalnie otwiera sprawcy samowoli budowlanej możliwość jej legalizacji. Wydając takie postanowienie, organ nadzoru budowlanego stwierdza, że samowola została popełniona. Co szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy, postanowienie to jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Zatem to na tym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej ustawodawca przyznał stronie prawo zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organ nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz faktu popełnienia samowoli budowlanej. Gdyby postanowienie to było niezaskarżalne, tak jak to miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., wówczas, stosownie do treści art. 142 k.p.a., można byłoby je zakwestionować w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę, a w konsekwencji również w skardze do sądu na decyzję organu odwoławczego. Natomiast w sytuacji, gdy postanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem, tak jak ma to miejsce na gruncie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, to nieskorzystanie przez strony z tego środka prawnego i w konsekwencji zyskanie przez nie przymiotu ostatecznego, wiąże organ nadzoru budowlanego na kolejnym etapie procedury w sprawie samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał w dniu 14 lipca 2022 r. postanowienie, mocą którego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy zachodniej ścianie o pomieszczenie gospodarcze na parterze i pomieszczenie rekreacyjno-gospodarcze na poddaszu na działce nr [...], jako zrealizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poinformował jednocześnie strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Termin ten, przedłużony przez organ pismem z 5 września 2022 r. o kolejne 30 dni od daty trzymania pisma, a następnie przywrócony na wniosek pełnomocnika skarżących postanowieniem z 27 października 2022 r., upłynął bezskutecznie, ponieważ skarżący nie złożyli wniosku o legalizację wykonanych robót budowlanych. Co istotne, inwestorzy nie zaskarżyli postanowienia z 14 lipca 2022 r. w drodze zażalenia, do czego byli uprawnieni i o czym zostali prawidłowo pouczeni (k. 39 akt adm.). W konsekwencji powyższego stało się ono ostateczne i prawomocne. Tym samym ocena organu pierwszej instancji co do faktu popełnienia przez skarżących samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie spornego budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę stała się ostateczna i prawomocna i jako taka była dla organów obu instancji wiążąca przy podejmowaniu kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do treści art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Konsekwencją niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie jest zatem zastosowanie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, czyli nakazanie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Innymi słowy, niewykonanie ostatecznego postanowienia z dnia 14 lipca 2022 r. stanowi prawną przeszkodę dla legalizacji stwierdzonej przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, a w konsekwencji obliguje organ do nałożenia na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku jej rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja, o której mowa w art. 49e pkt 1 tej ustawy, nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typowym przykładem decyzji związanej, ponieważ w przypadku, gdy inwestor nie złoży wniosku o legalizację samowoli w ustawowym terminie, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1009/18, wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., II OSK 1614/20; wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2023 r., II SA/Kr 1515/22). Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji organ nie miał obowiązku ustalać, czy skarżący popełnili samowolę budowlaną, gdyż to zostało już rozstrzygnięte na poprzednim etapie postępowania. Był jedynie zobligowany do ustalenia, czy skarżący złożyli w wymaganym terminie wniosek o legalizację i w sytuacji stwierdzenia, że wniosku nie złożyli, był zobligowany nakazać rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku. Z tego względu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone w skardze zarzuty błędnego zakwalifikowania wykonanych przez skarżących robót budowlanych jako rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy dokonania błędnych pomiarów zrealizowanej inwestycji. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).