II SA/Lu 531/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. przyznaje [...] T. D. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote, osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote, osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stwierdzającą nieważność swojej decyzji z dnia [...] nr [...] przyznającą J.S. uprawnienia kombatanckie z tytułu przynależności do Armii Krajowej. Decyzja ta zapadła na tle następującego stanu faktycznego. W dniu 5 czerwca 1987r. Zarząd Główny Związku Bojowników o Wolność i Demokrację przyznał J.S. prawa członka zwyczajnego Związku z tytułu udziału w walkach zbrojnych z reakcyjnym podziemiem jako żołnierz 10 pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1999r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art.25 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego po wszczęciu postępowania weryfikacyjnego pozbawił J.S. uprawnień kombatanckich, a następnie decyzją z dnia [...] października 1999r. utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy z dnia 13 lutego 2001r. ( sygn.akt II SA/Lu 1246/99 ) skarga J.S. na tę decyzję została oddalona. Kolejną decyzją z dnia [...] 2002r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przyznał J. S. uprawnienia kombatanckie z tytułu działalności w Armii Krajowej. W dniu 25 stycznia 2008r. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] 2008r. nr [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt.2 i 3 kpa stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...]2002r. Organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...]2002r. przyznająca stronie uprawnienia kombatanckie została wydana po rozpoznaniu jej wniosku w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istniała już decyzja z dnia [...]października 1999r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję o pozbawieniu strony tych uprawnień. Mimo tego oczywistego faktu rozpoznano wniosek strony jako kolejny wniosek o przyznanie uprawnień, podczas gdy wniosek strony powinien zostać rozpoznany jako wniosek o wzruszenie decyzji ostatecznej odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych przepisami kpa tj. wznowienia postępowania , stwierdzenia nieważności czy zmiany w trybie art.154 kpa. Wydanie decyzji w trybie zwykłym w sprawie w której zostało już wydane rozstrzygnięcie, zdaniem organu rażąco narusza art.16 § 1 kpa, zgodnie z którym po wydaniu decyzji ostatecznej może być ona wzruszona wyłącznie w trybach nadzwyczajnych i wyłącznie przy spełnieniu ustawowo określonych przesłanek. Organ podkreślił ponadto, że jego decyzja z dnia [...]2002r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i z tego względu jest nieważna także z mocy art.156 § 1 pkt. 3 kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]2008r. podzielając przedstawioną w niej argumentację. Dodatkowo jednak podano, że decyzja z dnia [...]2002r. jest nieważna także z tego powodu, że J.S. nie mógł uzyskać uprawnień kombatanckich. Powołując się na akta ZBOWID-U ustalono bowiem , że podczas pełnienia służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego brał udział w walkach z reakcyjnym podziemiem ( bandami Czarnego, Młota ). Stosownie natomiast do art. 25 ust.2 pkt.1 lit.a w związku z art. 21 ust.2 pkt.4 lit.c) ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby pełniące służbę lub funkcję i będące zatrudnione w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa lub poza nimi, jeżeli podczas lub w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.S. stwierdził, że powyższa decyzja jest wadliwa, szkodliwa społecznie i krzywdząca. Nie uwzględnia wówczas istniejących warunków politycznych, a wydający ją nie są osobiście zapoznani z okresem PRL i jego uciskiem. Wyjaśnił, że uprawnienia kombatanckie zostały mu przyznane w oparciu o nowe okoliczności, których ze względu na prześladowania członków AK w okresie PRL nie mógł ujawnić. Zaznaczył, że wydawane zaświadczenia przez 10 Pułk KBW dla osób ubiegających się o świadczenia kombatanckie były w wielu wypadkach nieprawdziwe. On sam nie brał udziału w walce, a czynności w jednostce pełnił jako obsługa gospodarcza i wartownicza, zawsze pamiętając o przysiędze w AK. W ocenie skarżącego w walkach o utrwalenie władzy Ludowej brali udział żołnierze KBW wywodzący się z ORMO, PZPR, ZMW oraz ZMP. Skarżący podkreślił, że nigdy nie należał do żadnej z tych organizacji. Poza tym zarówno skarżący jak i jego rodzina byli prześladowani, ponieważ rodzice nie chcieli podpisać deklaracji przystąpienia do powstającej spółdzielni produkcyjnej. Ojciec należał do partii M. i z tego powodu był aresztowany. Skarżący zaznaczył, że był i jest wierny wolności i sprawiedliwości, dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie mu uprawnień kombatanckich. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Za wadliwy uznać należy pogląd Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dopatrujący się nieważności decyzji z dnia [...]2002r. w tym , że dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną ( art.156 § 1 pkt.3 kpa ). Zastosowanie tego przepisu oparte jest na założeniu , że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami , z których pierwsza jest ostateczna. Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmiennym stanie faktycznym tej sprawy (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz Wyd. C.H.BECK 2004 str.731, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999r. III SA 6434/97 LEX nr 37852, por. też postanowienie SN z dnia 9 czerwca 1971r. II CZ 59/71 OSNC 1971/12/226, wyrok SN z dnia 9 września 1999r. II CKN 481/98 LEX nr 121 826 ). Akceptując powyższe stanowisko należy stwierdzić, że rozumiana w ten sposób tożsamość spraw nie zachodzi pomiędzy sprawami zakończonymi decyzjami z dnia [...]października 1999r. i [...]2002r. O ile bowiem bezspornie w każdej z nich występuje ta sama strona i ten sam organ, to zarówno stan prawny spraw, ich przedmiot oraz stany faktyczne w jakich zostały podjęte były odmienne. Decyzja z dnia [...]października 1999r. dotyczyła bowiem pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich jako otrzymanych z tytułu działalności w latach 1950 -1952 w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej, a jej podstawą był art. 25 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.). Podstawą do zastosowania tego przepisu było ustalenie na podstawie akt Związku Bojowników o Wolność i Demokrację , że skarżący w latach 1950 -1952 pełnił służbę w 10 Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, którego zadaniem było zwalczanie podziemnych organizacji niepodległościowych. Z kolei decyzja z dnia [...]2002r. dotyczyła przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich z tytułu działalności w Armii Krajowej na podstawie art. 1 ust.2 pkt.3 wspomnianej ustawy. W tym przypadku przynależność skarżącego do Armii Krajowej została potwierdzona zeznaniami powołanych przez niego świadków, które organ uznał za wiarygodne. To zaś wskazuje , że nie sposób uznać za zasadnego poglądu organu o naruszeniu powagi rzeczy osądzonej przez wydanie decyzji w tej sprawie . Równie błędne jest przekonanie organu o wydaniu decyzji z dnia [...]2002r. z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się , że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (wyroki NSA z 4 lipca 1996 r. II SA 1621/95, z 31 stycznia 1994 r. II SA 771/93 , 9 września 1989r II SA 1249/97 Legalis oraz wyroki Sądu Najwyższego z 22 października 1987 r. III CRN 314/87 publ. OSP z. 1 z 1989 r., poz. 4 i z 16 lutego 1994 r. III ARN 1/94 publ. OSN z. 1 z 1994 r. poz. 1). Inaczej mówiąc "rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, które powoduje ze określonej decyzji czy postanowienia nie można akceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Obowiązkiem zaś organu stwierdzającemu nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 i V SA 436-466/92, wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995r. III ARN 22/95 OSNAPiUS 1996/19-20/297, uchwała SN z dnia 18 listopada 1993r III ARN 56/93 OSNC 1994/5/116 ). W świetle powyższego błędny pozostaje pogląd organu, według którego rażącym naruszeniem prawa miałoby być wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy w obrocie prawnym jest już inna decyzja ostateczna poprzednio rozstrzygająca sprawę, tym bardziej, że wobec braku tożsamości tych spraw nie ma to miejsca. Rażące naruszenie prawa polega bowiem, jak już wspomniano, na stwierdzeniu wady tkwiącej w samej decyzji, przez zestawienie treści rozstrzygnięcia z przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jest oczywiste, że wydanie kolejnej decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę samo w sobie takiego skutku nie zawiera, co niweczy możliwość uznania , że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zaskarżonej decyzji nie zmienia powoływana przez Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych okoliczności, jakoby decyzja z dnia [...]2002r. przyznająca skarżącemu uprawnienia kombatanckie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro w świetle art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego uprawnienia takie mu nie przysługiwały. Wspomniana decyzja dotyczyła przyznania uprawnień z tytułu działalności w Armii Krajowej, a organ nie wskazywał, aby uprawnienia te były przyznane wadliwie, koncentrując się na wykazaniu, że skarżącemu one w ogóle nie przysługiwały. Teza ta nie może jednak stanowić usprawiedliwienia dla organu przy ocenie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Jak już bowiem wyjaśniono, wada skutkująca stwierdzeniem nieważności musi tkwić w samej decyzji, a postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy. Zauważyć ponadto należy, że podstawę prawną uzasadniającą pozbawienie skarżącego uprawnień kombatanckich wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego powołano dopiero w zaskarżonej decyzji organu wydanej w trybie art.127 § 3 kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jako dodatkowy argument mający przemawiać za zasadnością rozstrzygnięcia. W decyzji z dnia [...]2008r. poprzedzającej powyższe rozstrzygnięcie przepisy powyższe w ogóle nie były przedmiotem rozważań, co skłania do wniosku o rozszerzeniu przedmiotu postępowania w toku instancji stanowiące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania o której stanowi art.15 kpa. Jakkolwiek bowiem właściwym do ponownego rozpoznania sprawy w trybie art.127 § 3 kpa także był Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, to uzasadnione jest przekonanie, że utrzymując swoją wcześniejszą decyzję w mocy pozbawił stronę możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) powoływanej już ustawy o kombatantach ( wyrok NSA z dnia 18 października 2005r. II OSK 118/05 LEX nr 188687 ). Przepisy te stanowią odrębną podstawę pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich, wymagają też udowodnienia nowych okoliczności sprawy , które nie były brane przez organ przy wydawaniu decyzji z dnia [...]2008r. Okoliczności te nie mogą być jednak badane w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, skoro ma ono na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy, na co wskazywano już wcześniej. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]2008r. nr [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 i art. 250 cyt. ustawy oraz § 18 ust.1 pkt.1 lit.c) w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U Nr 163, poz. 1348 ze zmianami ).