II SA/Lu 532/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. A. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów wniesionych podczas ponownego wyłożenia do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. – osiedle N., opracowanego zgodnie z uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...]. Powyższą uchwałą odrzucony został zarzut S. A., właścicielki działki nr [...] arkusz [...], nie wyrażającej zgody na przeznaczenie części działki (ok. 10 m) na ulicę lokalną, a części na tereny budowlane. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż ulica [...] jest ważnym elementem miejskiego układu komunikacyjnego i przewidziana została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Planowany przebieg tej ulicy, która łączy tereny miejskie położone na północy w rejonie ul. B. z osiedlem N., wynika z zasad i przepisów dotyczących projektowania ulic i skrzyżowań. Organ wskazał ponadto, iż przedmiotowa ulica w planie osiedla N. przechodzi od skrzyżowania z ulicą P., którego lokalizacja została ustalona wcześniej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla D. w B., obejmującym tereny położone po północnej stronie ulicy P. W liniach rozgraniczających ulicy [...], która w przyszłości będzie miała szczególne znaczenie po przeznaczeniu pod zabudowę i zainwestowaniu terenów położonych na południe od osiedla, zaprojektowana jest pełna miejska infrastruktura techniczna (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć gazowa i in.). Organ podkreślił również, że przyjmując skrzyżowanie ulicy lokalnej z ulicą P. za ustalone dla planu, nie ma możliwości alternatywnego prawidłowego rozwiązania przebiegu ulicy lokalnej [...], które uwzględniałoby zarzut skarżącej dotyczący odcinka tej ulicy, obejmującego fragment należącej do niej działki nr [...]. Organ poinformował również S. A. o możliwości uzyskania działki budowlanej w drodze wymiany z właścicielem działki nr [...], możliwości żądania wykupienia należącej do niej działki nr [...] oraz o możliwości ubiegania się – po uchwaleniu planu – o działkę zamienną albo odszkodowanie na podstawie art. 36 ust. 1, 2 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą uchwałę wniosła S. A., żądając stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie stwierdzenia, iż uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła Radzie Miasta B. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegające na braku zawiadomienia skarżącej przez Burmistrza Miasta B. na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu, mimo, iż jej interes prawny, jako właścicielki działki nr [...], przez którą przebiegać ma droga nr [...], zostaje naruszony ustaleniami planu. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi niezgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. – osiedle N. z uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] r. Odnośnie do drugiego zarzutu skargi, S. A. wskazała, iż z części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. wynika, że należąca do niej działka nr [...] ma być przeznaczona na zabudowę mieszkaniową z przewagą jednorodzinnej. Jej zdaniem, przewidywane w projekcie planu miejscowego zlokalizowanie ulicy lokalnej [...] na części tej działki uniemożliwi jakiekolwiek inne jej wykorzystanie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów zawartych w skardze, organ wyjaśnił, iż ogłoszenie o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego Miasta B. – Osiedle N. było zamieszczone w Tygodniku [...] z dnia [...] r. i wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta B. w dniach 4 maja – 30 czerwca 1998 r. z podaniem miejsca i terminu składania wniosków, zaś przepisy obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładały na organy obowiązku indywidualnego zawiadamiania właścicieli nieruchomości o przystąpieniu do opracowania planu. Ponadto organ wskazał, iż po opracowaniu planu odbyło się pierwsze wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, o którego terminie skarżąca została poinformowana pismem z dnia 3 listopada 2000 r., znak [...]. Po uchwaleniu zmiany studium w dniu [...] r., które skutkowało zmianą ustaleń projektu planu miejscowego, projekt planu po odpowiedniej korekcie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. O terminie ponownego wyłożenia projektu skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 28 lipca 2008 r., znak: [...]. Skarżąca wniosła następnie zarzut do projektu planu miejscowego, który został odrzucony przez radę Miasta B. Zdaniem organu powyższe świadczy o tym, iż skarżąca nie tylko była powiadamiana o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, ale brała czynny udział w procedurze sporządzania tego planu. Ustosunkowując się do drugiego zarzutu skargi, organ przyznał, iż działka nr [...] położona jest w obszarze o funkcji dominującej mieszkaniowej mieszanej (MN), zaś zgodnie z pkt 7.2(1)f części opisowej studium, granice tego obszaru wskazane w części graficznej uściślane są w projekcie planu miejscowego. Jednakże, jak podniósł organ, oprócz głównych ciągów komunikacyjnych, studium przewiduje również ważniejsze ulice lokalne, w tym ulicę nr [...], projektowaną na działce skarżącej. Zdaniem organu, na ustalenia projektu planu mają wpływ nie tylko uwarunkowania terenu objętego opracowaniem, lecz również uwarunkowania stanu istniejącego, zaś stanem istniejącym jest lokalizacja skrzyżowania w pasie ulicy P. z zaprojektowaną ulicą lokalną w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla D. Powyższe przesądziło o przebiegu ulicy [...] na działce skarżącej, gdyż działka ta jest przedłużeniem przedmiotowej ulicy w kierunku południowym zgodnie z zasadą podaną w studium. Organ powołał się przy tym na pkt 7.2(2)a warunków realizacji studium oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie kwestionowane ustalenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. – osiedle N. ingeruje w prawo własności skarżącej S. A., jednak zaskarżona uchwała odrzucająca wniesiony przez nią zarzut nie narusza prawa. Przyjęte w projekcie planu ustalenie dotyczące przebiegu ulicy lokalnej [...] przez należącą do skarżącej działkę nr [...] mieści się w granicach uprawnień gminy wynikających z ustawy i nie narusza obowiązującego prawa. W tym miejscu wskazać należy, iż w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 4 ustawy, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne" oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Prawo własności, choć konstytucyjnie chronione, może być ograniczone w drodze aktu o randze ustawy. Takim aktem ograniczającym prawo własności jest cytowana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której uchwalany jest plan miejscowy. Plan miejscowy sam w sobie nie wprowadza ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, a jedynie konkretyzuje w tym zakresie regulacje ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w istotny sposób determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. W związku z powyższym w procesie uchwalania miejscowego planu dochodzić może do konfliktów między interesem społecznym a interesami indywidualnymi poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych planem. W okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym instrumentem ochrony indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem była możliwość składania zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu mógł wnieść zarzut. Wniesienie zarzutu nie oznaczało obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstawał wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia wnoszącego zarzut było związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego rada gminy (miasta) nie miała wówczas, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale działo się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ustawy tzw. "władztwa planistycznego". Wówczas, mimo że został naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich, organ nie miał obowiązku uwzględniania zarzutu. Rada działała w takiej sytuacji w granicach przysługujących jej uprawnień i, o ile uprawnień nie nadużyła i nie naruszyła obowiązującego prawa, Sąd nie jest władny stwierdzić nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r., II OSK 210/09). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżąca S. A. jest właścicielką działki nr [...], położonej w B. na obszarze objętym projektem miejscowego planu miasta B. – osiedle N., opracowanego zgodnie z uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] r. Według ustaleń projektu planu, projektowana ulica lokalna [...], która łączy tereny miejskie położone na północy w rejonie ul. B. z osiedlem N., przebiega częściowo przez działkę skarżącej. Skarżąca zarzuca, że przewidywane zlokalizowanie tej ulicy na części należącej do niej działki nr [...] uniemożliwi jakiekolwiek inne wykorzystanie tej działki, podnosząc jednocześnie, iż plan miejscowy jest w tym zakresie niezgodny z uchwalonym wcześniej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym należąca do skarżącej działka położona jest na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W tym miejscu, przystępując do oceny zawartego w skardze zarzutu niezgodności ustaleń planu miejscowego ze studium, wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały, nie oceniał jej z punktu widzenia celowości i słuszności przyjętego w planie ustalenia co do przebiegu ulicy lokalnej [...], a jedynie, czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu. Plany miejscowe, w myśl zasady spójności działań planistycznych podmiotów administracji publicznej, powinny uwzględniać rozwiązania planistyczne zawarte w wydawanym na szczeblu gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne i nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w trakcie procedury sporządzania projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie ogólne kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy (miasta) przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, właściwe organy zobligowane były na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Należy jednak wskazać, iż użycie w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy, słowa "polityka przestrzenna" wskazuje na konieczność zachowania spójności co do ogólnych zasad zagospodarowania terenu określonych w studium. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w stosunku do nieruchomości skarżącej zasada ta została zachowana. Ulica [...], której fragment przebiegać ma przez część działki skarżącej, przewidziana została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Zarówno ze studium, jak i z miejscowego planu wynika, iż działka skarżącej położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "MN" – zabudowa mieszkaniowa. Ponadto w części tekstowej studium wskazano, iż określone na rysunku granice wyznaczonych obszarów nie są ścisłą delimitacją, określają jedynie zasady podziału obszarów, zaś linie rozgraniczające te obszary powinny zostać uściślone w planach miejscowych (7.2.(1)f – warunki realizacji studium – k. 3 akt administracyjnych). Podkreślono również, że wskazane na rysunku studium ulice, w tym ważniejsze lokalne, zostały wykreślone orientacyjnie, zaś linie regulacyjne tych ulic i ich parametry techniczne muszą spełniać wymogi odpowiednich przepisów prawnych i wytycznych projektowania, natomiast ulice lokalne o mniejszym strukturalnie znaczeniu – pominięte w rysunku studium – powinny być wyznaczone w planach miejscowych terenów osadniczych nowych bądź przebudowanych (7.2.(2)a i b– elementy liniowe – k. 3 akt administracyjnych). Jak podniósł organ, o przebiegu ulicy [...] na części działki należącej do skarżącej przesądziła lokalizacja w pasie ulicy P. skrzyżowania z ulicą lokalną, której przebieg został ustalony wcześniej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla D. w B., obejmującym tereny położone po północnej stronie ulicy P. Działka skarżącej jest bowiem przedłużeniem ulicy [...] w kierunku południowym zgodnie z zasadą podaną w studium. Zatem doprecyzowanie w planie miejscowym przebiegu i parametrów ulicy lokalnej [...] w żaden sposób nie narusza ustaleń studium w zakresie zachowania spójności co do ogólnych zasad zagospodarowania terenu określonych w studium. Stąd zarzut skarżącej w tym zakresie uznać należy za całkowicie chybiony. S. A. zarzuciła również Radzie Miasta B. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku zawiadomienia skarżącej przez Burmistrza Miasta B. na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego. Również ten zarzut Sąd uznał za bezzasadny. Art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakładał, na organ obowiązek indywidualnego zawiadamiania na piśmie o przystąpieniu do opracowania planu właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, co organ w niniejszej sprawie uczynił. Po opracowaniu planu miejscowego B. – osiedle N. odbyło się bowiem pierwsze wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, o którego terminie skarżąca została poinformowana pismem z dnia 3 listopada 2000 r., znak [...] (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. 14 akt administracyjnych). Następnie, po uchwaleniu zmiany studium w dniu 26 listopada 2003 r., które skutkowało zmianą ustaleń projektu planu miejscowego, projekt planu po odpowiedniej korekcie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, o którego terminie skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 28 lipca 2008 r., znak: [...] (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. 15 akt administracyjnych). Podsumowując, analiza akt rozpoznawanej sprawy nie wykazała, aby zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu do projektu planu miejscowego została podjęta z naruszeniem prawa. Jej podjęcie zostało poprzedzone wyczerpaniem procedury określonej w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, wywodzące dlaczego został dokonany taki a nie inny wybór wariantu planu odnośnie do przebiegu ulicy lokalnej [...]. Jeżeli zatem działanie organu w zakresie planowania przestrzennego mieści się w granicach prawa, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu. Z powyższych względów skargę, jako nie zawierającą uzasadnionych podstaw, należało oddalić w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).