II SA/Lu 536/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – Lublin – spółki z o.o. z siedzibą w Lublinie z dnia 25 czerwca 2024 r., znak NB.0660.05.2021 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - Lublin – spółki z o.o. z siedzibą w Lublinie z dnia 29 maja 2024 r., znak NB.0660.05.2021; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - Lublin – spółki z o.o. z siedzibą w Lublinie na rzecz Fundacji W. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Lublin spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie (dalej jako "MPK") decyzją z 25 czerwca 2024r., nr NB.0660.5.2021 wydaną na skutek wniosku F. W. z siedzibą w L. o ponowne rozpoznanie sprawy - na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz.2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), utrzymało w mocy decyzję własną z 29 maja 2024r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnień decyzji MPK wynika, że F. W. we wniosku z 18 maja 2021r. zwróciła się w trybie u.d.i.p. o: 1) udostępnienie treści umów zawartych z firmą A. z siedzibą przy ul. [...], K. (NIP [...]) w okresie od 1 stycznia 2019 roku do dnia rozpatrzenia wniosku lub obowiązujących w tym czasie, 2) udostępnienie dokumentów księgowych (np. faktur) i dokumentów (np. protokołów) potwierdzających wykonanie umów, 3) wskazanie, czy zawarcie umów było poprzedzone przetargiem lub zapytaniem ofertowym; jeśli tak - o udostępnienie treści ogłoszeń lub zapytań, informacji o tym do kogo zostały wysłane oraz treści uzyskanych odpowiedzi, 4) jeśli udostępnienie treści umów nie jest możliwe, o udostępnienie informacji publicznych w zakresie: - ile umów MPK zawarło z w/w firmą od 1 stycznia 2019 roku do dnia rozpatrzenia wniosku? - kto zawierał poszczególne umowy w imieniu MPK Lublin? - czego dotyczyły poszczególne umowy? - jakie kwoty z tytułu realizacji tych umów zostały wypłacone (oddzielnie dla każdej umowy)? - czy treść zawieranych umów była konsultowana z radcą prawnym? Jeśli tak, proszę o wskazanie imienia i nazwiska oraz czy był to pracownik spółki czy osoba z zewnątrz? Po wstępnym rozpatrzeniu wniosku, F. została wezwana do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie wniosku, a następnie wobec nieprawidłowego wykonania tego obowiązku, MPK pozostawiło wniosek bez rozpoznania stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Wyrokiem z 5 października 2021r., sygn. akt II SAB/Lu 91/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził bezczynność MPK i zobowiązał do rozpatrzenia wniosku skarżącej F. W. we wskazanym terminie. Zdaniem Sądu, F. skutecznie usunęła brak formalny. Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sad Administracyjny, oddalając wyrokiem z 12 marca 2024r., sygn. akt III OSK 69/22 skargę kasacyjną MPK. Mając powyższe na uwadze, MPK uznając, że sporna informacja jest informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pismem z 6 maja 2024r. wezwało F. W. do wykazania interesu publicznego. Zdaniem MPK, zakres żądanych informacji sprowadza się do przygotowania specjalnie na potrzeby złożonego wniosku informacji o umowach z firmą A., czy dokumentów księgowych potwierdzających wykonanie tych umów. Przygotowanie ich wiązałoby się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich czynności i ewentualnie usuwania danych chronionych prawem. F. udzieliła odpowiedzi na wezwanie w piśmie z 15 maja 2024r., jednak nie wykazała szczególnego interesu publicznego. W ocenie MPK, F. podjęła próbę przejęcia kompetencji organów kontrolnych i ścigania i nie wnioskuje o informacje istotne dla interesu publicznego, ale wyłącznie dla interesu własnego, podyktowanego niechęcią wobec Spółki MPK. We wniosku z 11 czerwca 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, F. W. wskazała, że z decyzji odmownej nie wynika, jak dużo umów zostało zawartych pomiędzy MPK a spółką A. oraz że MPK nie wskazała na czym miałoby polegać ewentualne przetworzenie wnioskowanych informacji; dodatkowo, F. oświadczyła, że rezygnuje z informacji wskazanych w punkcie 2 wniosku. MPK nie uwzględniło tego wniosku, podtrzymując swoje stanowisko, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej, a F. nie wykazała szczególnego interesu publicznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, że F. nie wykazała żadnych nowych okoliczności ani argumentów, które mogłyby być podstawą odmiennej decyzji oraz, że nie zmienia tej oceny okoliczność rezygnacji z części żądania (w zakresie udostępnienia dokumentów księgowych i dokumentów potwierdzających wykonanie umów). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie F. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny lub orzeczenie sumy pieniężnej na jej rzecz; ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. F. zarzuciła organowi brak należytego uzasadnienia faktycznego i bezzasadne przyjęcie, że sporna informacja wymagała przetworzenia. Podniosła, że z decyzji nie wynika, ile umów zawarło MPK ze Spółką A.; MPK nie wyjaśniło, na czym miałoby polegać ewentualne przetworzenie informacji (czy miałoby obejmować jeden czy setki dokumentów) i ile czasu wymagałyby te czynności. F. podkreśliła, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ograniczyła żądanie rezygnując z dokumentów księgowych (np. faktur) i dokumentów (np. protokołów) potwierdzających wykonanie umów, jednak MPK nie odniosło się do tej argumentacji. Dodatkowo wyjaśniła, że jej wnioski dotyczące współpracy MPK ze spółką A. są pokłosiem artykułów prasowych, w których MPK tłumaczyło się, że nie zatrudnia kierowców tej spółki ze względu na klauzulę umowną, która - zdaniem F. - jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę MPK wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Ustawa określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji. MPK jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co jednoznacznie potwierdził NSA w wyroku z 12 marca 2024r., sygn. akt III OSK 69/22. MPK należy bowiem do tej kategorii osób prawnych, w których jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2020 r., poz. 1076 ze zm.), albowiem Gmina L. jest jedynym udziałowcem spółki MPK. Ponadto spółka ta wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, mieszczące się w katalogu zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz.U. z 2021 r., poz. 1327 ze zm.). Nie jest kwestionowane w sprawie, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z 18 maja 2021 r. dotyczyły informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Spór dotyczy natomiast tego, czy uzasadnione było potraktowanie przez MPK informacji objętych wnioskiem za informacje przetworzone i wezwanie skarżącej do wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji, a następnie odmówienie dostępu do tych informacji z uwagi na niewykazanie tego interesu przez F.. Stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby realizującej prawo do informacji publicznej nie jest dopuszczalne żądanie wykazania interesu prawnego. Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy udostępnienie określonej informacji publicznej wymaga jej uprzedniego przetworzenia - w takim przypadku prawo do informacji publicznej wyczerpuje się w uprawnieniu żądania informacji jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, o czym stanowi art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.. Niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego jest w takiej sytuacji przesłanką wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 3/11). Należy podkreślić, że wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja odmowna powinna zawierać uzasadnienie, spełniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., co wynika wprost z odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawartego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wydając decyzję odmowną, powinien więc w sposób jasny, wszechstronny i umożliwiający kontrolę, przedstawić powody takiego rozstrzygnięcia, odnosząc je do zastosowanej podstawy prawnej i określonych w niej przesłanek. Zasadnie zarzuca skarżąca F., że obydwie decyzje MPK nie spełniają tego wymogu. Decyzja odmowna została wydana na podstawie powołanego wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc jej uzasadnienie powinno wyjaśniać, dlaczego organ zakwalifikował żądane informacje jako informacje przetworzone, a tego elementu uzasadnienia żadna z decyzji MPK nie zawiera. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację przetworzoną" rozumie się informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. np. wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14). Informacja publiczna przetworzona może być zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (wyroki NSA: z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15), jak też może obejmować dane publiczne, które pozostają w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, lecz wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. np. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12). Powszechnie przy tym podzielany jest pogląd, że takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści, czy tzw. anonimizacja, są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku takich czynności nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. Z przetworzeniem informacji nie można też zrównać samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach, informacji określonych we wniosku. W świetle powyższego, jakkolwiek udostępnienie żądanej informacji może wiązać się z wyodrębnieniem informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, jednakże nie w każdym wypadku będzie wiązało się z szczególnym nakładem pracy i czasochłonnymi działaniami organizacyjnym, które przesądzałyby o spełnieniu przesłanki związanej z przetworzeniem informacji. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez MPK kwalifikacja informacji objętych wnioskiem F. z 18 maja 2021r. jako informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie została należycie uzasadniona, a więc rozstrzygnięcie o odmowie ich udostępnienia jest co najmniej przedwczesne. F. W. domagała się: udostępnienia treści umów zawartych z firmą A. w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia rozpatrzenia wniosku lub obowiązujących w tym czasie (pkt 1), wskazania, czy zawarcie umów było poprzedzone przetargiem lub zapytaniem ofertowym, a jeśli tak - udostępnienia treści ogłoszeń lub zapytań, informacji o tym do kogo zostały wysłane oraz treści uzyskanych odpowiedzi (pkt 3), zaś w razie uznania, że udostępnienie treści umów nie jest możliwe, o udostępnienie informacji o tym, ile umów MPK zawarło z w/w firmą od 1 stycznia 2019 r. do dnia rozpatrzenia wniosku, kto zawierał poszczególne umowy w imieniu MPK L., czego dotyczyły poszczególne umowy, jakie kwoty z tytułu realizacji tych umów zostały wypłacone (oddzielnie dla każdej umowy) i czy treść zawieranych umów była konsultowana z radcą prawnym, a jeśli tak, z kim z imienia i nazwiska i czy był to pracownik MPK czy osoba z zewnątrz (pkt 4). F. cofnęła natomiast żądanie udostępnienia dokumentów księgowych (np. faktur) i dokumentów (np. protokołów) potwierdzających wykonanie umów (pkt 2 wniosku). W związku z tym jej wniosek ograniczał się do wskazania liczby umów zawartych przez MPK ze spółką A., a następnie także szczegółów w zakresie trybu ich zawierania i procedur formułowania ich treści, a zatem bez danych dotyczących ich realizacji. MPK nie wskazało jednak - nawet w przybliżeniu - ile umów zawarło ze spółką A. we wskazanym okresie, lecz lakonicznie stwierdziło, że "zakres żądanych informacji sprowadza się do przygotowania [informacji] specjalnie na potrzeby wniosku", a "przygotowanie ich wiązałoby się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich czynności i ewentualnie usuwania danych chronionych prawem", co czyni je informacjami przetworzonymi. Takie uzasadnienie nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Bez wskazania, ile takich umów MPK podpisało we wskazanym okresie, nie można stwierdzić, czy udostępnienie tych umów (w formie skanów czy kopii) albo ich treści i danych, a także następnie informacji o sposobie ich zawierania, wymagało podjęcia przez MPK ponadstandardowego nakładu pracy, zaangażowania dodatkowych sił i środków, a więc przetworzenia. Nie można przy tym wykluczyć, że przy niewielkiej liczbie umów, udostępnienie spornych informacji wiązałoby się z koniecznością podjęcia jedynie zwykłych czynności technicznych. Trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się zazwyczaj z przygotowaniem informacji publicznej nie mogą natomiast stanowić podstawy do odmowy jej udzielenia, w szczególności jeżeli nie wiążą się z wyjątkowo dużym nakładem pracy zdeterminowanym szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, kwalifikując objęte żądaniem informacje jako informacje wymagające przetworzenia, musi wykazać w uzasadnieniu decyzji odmownej, że ze względu na obszerność żądania, jego szczegółowość, konieczność wyszukania i przeanalizowania dużej ilości dokumentów, dokonania zestawień, porównań, segregowanie informacji, wiązałoby się z zaangażowaniem wykraczającym poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji i możliwości organizacyjnych podmiotu zobowiązanego. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyraża się bowiem w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu nie będą skoncentrowane na ich podstawowej i zasadniczej działalności, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. W obydwu decyzjach MPK nie podjęło nawet próby wyjaśnienia, czy znaczący jest zakres informacji dotyczących spornych umów, ograniczając się w tym zakresie do lakonicznego i niepoddającego się ocenie stwierdzenia, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W konsekwencji zakwalifikowanie objętych wnioskiem informacji jako informacji przetworzonej było nieuzasadnione. Co najmniej przedwczesne było więc wzywanie skarżącej do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a w konsekwencji wadliwe było wydanie decyzji odmownej z powodu niewykazania takiego interesu. Powyższe uchybienia świadczą o wydaniu rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., co zasadnie zarzuciła skarżąca. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), zachodziła konieczność uchylenia obydwu decyzji. Sąd oddalił natomiast skargę w części dotyczącej zobowiązania MPK do udostępnienia informacji publicznej, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny lub orzeczenia sumy pieniężnej na jej rzecz, ponieważ o żądaniach takich sąd administracyjny orzeka uwzględniając skargę na bezczynność (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.), co nie było przedmiotem niniejszej skargi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy MPK będzie zobowiązane uwzględnić stanowisko sądu przedstawione w niniejszym wyroku i rozstrzygnie sprawę po ustaleniu i wyjaśnieniu charakteru żądanej przez F. informacji publicznej, od czego uzależni ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.