II SA/Lu 539/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...], Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z kontenerem technologicznymi i przyłączem energetycznym w miejscowości L. na działce ewid. nr [...], obręb Kolonia T., gmina Z. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzja wydana została w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora P. S.A. z siedzibą w W., w imieniu którego wniosek do Wójta Gminy złożył inwestor zastępczy A. sp. z o.o. Przedstawicielstwo Regionalne w Z. Wójt Gminy zawiadomieniem z dnia 31 maja 2006 r. wszczął postępowanie o wydanie wnioskowanej decyzji dot. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego które zostało doręczone wszystkim stronom postępowania. Ponadto w tym samym dniu do publicznej wiadomości została podana informacja o wszczęciu przedmiotowego postępowania poprzez wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz umieszczenie treści obwieszczenia na stronie internetowej Urzędu Gminy. Następnie organ dokonał wymaganych treścią art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień z właściwymi w tym względzie organami tj. Dyrektorem Roztoczańskiego Parku Narodowego w Zwierzyńcu, Zarządem Dróg Wojewódzkich w Lublinie i Starostą Zamojskim, które to organy pozytywnie uzgodniły projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto Kolegium wskazało, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego obowiązują szczególne zasady ustalania kręgu stron postępowania. W szczególności uzależnione jest to od ustalonej wielkości obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki. Organ I instancji wyznaczył większą niż wynikało to z raportu o oddziaływaniu na środowisko granicę oddziaływania planowanej inwestycji ustalając ją na odległość 50 m od planowanego obiektu. W związku z tym wszyscy właściciele nieruchomości położonych w promieniu wskazanej odległości zostali uznani za strony postępowania, przez co byli informowani o wszystkich czynnościach i rozstrzygnięciach podjętych w sprawie, jak również mieli prawo składania środków odwoławczych. Natomiast właściciele działek położonych w odległości większej niż 50 m od lokalizacji stacji bazowej byli poinformowani poprzez obwieszczenie. Zarówno rozpatrzenie zarzutów odwołania, jak i dokonane własne ustalenia faktyczno-prawne organu odwoławczego nie wskazały, iżby decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego naruszała prawo. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniosła A. S. - właścicielka działki sąsiadującej z działką przeznaczoną pod planowaną inwestycję - zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, a w szczególności: art. 31, art. 32 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7, 9, 10 § 1, 14 § 1, 35, 73 § 1, 77 § 1, 90 § 1 i 2 i 90 k.p.a. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniosła przede wszystkim, iż zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji zostały wydane bez udziału społeczeństwa czyli mieszkańców, którzy mają słuszny interes prawny do obrony swoich praw do nieruchomości. W związku z tym nie mogli oni przeglądać akt sprawy, składać uwag, wniosków i przedstawiać nowych dowodów. Ponadto Wójt Gminy nie zamieścił na stronie internetowej ogłoszenia o prowadzonym postępowaniu co narusza art. 32 ustawy o ochronie środowiska. Nie został również określony obszar analizowany, na którym zostałaby przeprowadzona analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co narusza § 3 powołanego rozporządzenia. Decyzja nie spełnia również warunku art. 61 ust. 1 pkt ustawy w zakresie wymaganego wyłączenia działki z użytkowania rolniczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wskazało, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, w szczególności art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał w sprawie zastosowania, gdyż jest on podstawą do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż przepisy te regulują problematykę udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, co nie jest przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Dla oceny legalności zapadłych w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięć, należy rozważyć przede wszystkim zgodność ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z materialnoprawnymi i procesowymi podstawami prawnymi zawartymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 powołanej ustawy w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) inwestycja celu publicznego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu należy wskazać, iż ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdza, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ww. przepisów (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 811/05, LEX nr 236467). W rozpatrywanej sprawie, obszar na którym projektowana jest inwestycja, nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, dlatego też istniała podstawa (art. 50 ust. 1 ustawy) do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji projektowanej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika przy tym, iż obszar projektowanej w decyzji lokalizacji inwestycji, przewidziany jest przez Wójta Gminy na cele nierolnicze, co potwierdził Starosta Zamojski w postanowieniu z dnia 25 lipca 2006 r. - uzgadniającym projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Zgodnie z art. 52 ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, a zatem podmiotu, który będzie faktycznie realizował określony cel publiczny na nieruchomości. Inwestorem występującym w przedmiotowej sprawie jest P. S.A., w imieniu którego wniosek złożył inwestor zastępczy A. sp. z o.o. Przedstawicielstwo Regionalne w Z.. Podkreślenia jednak wymaga treść art. 56 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika, iż decyzja taka jest decyzją związaną, a podmiot ubiegający się o taką decyzję ma roszczenie o jej udzielenie, jeśli tylko jego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, iż organ I instancji, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji stacji telefonii komórkowej, nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji, gdy zlokalizowanie tej inwestycji w projektowanym miejscu jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zarówno Wójt Gminy, jako organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ drugiej instancji, nie wykazały niezgodności wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa, co obligowało te organy do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej. Również Sąd nie dostrzegł takiej niezgodności, która byłaby podstawą do uchylenia zaskarżonych decyzji. Akta administracyjne potwierdzają ustalenia organu odwoławczego o spełnieniu wymogów publicznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego przez organ pierwszej instancji, określonych w art. 53 ust. 1 ustawy. Stosowne zawiadomienia ukazały się bowiem na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy i były tam dostępne przez okres 21 dni, od dnia ich ukazania się (k. 41 akt adm.). Z akt wynika również, iż organ pierwszej instancji, odrębnie podał do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i umieszczenie na stronie internetowej zawiadomienie o fakcie wydania decyzji (k. 140). W związku z tym zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za bezzasadne, gdyż w konfrontacji z dokumentacją sprawy nie znajdują uzasadnienia. Jednakże zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania musi być zawsze poprzedzone ustaleniem tych stron. Obowiązkiem organu jest nie tylko zawiadomienie wszystkich uprawnionych stron, ale również ich ustalenie. W ocenie Sądu również w tym zakresie nie można poczynić organom zarzutu naruszenia prawa. Pojęcie strony postępowania należy ustalać w oparciu o treść art. 28 k.p.a., który jasno i wyraźnie wskazuje, kto może być stroną danego postępowania administracyjnego. Podstawowym warunkiem uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną będzie zatem inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Przyjmuje się iż w tym przypadku interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa przysługuje również osobom uprawnionym do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 416). Obszar oddziaływania inwestycji określony we wniosku lub dokumentacji inwestora podlega weryfikacji organu, który na podstawie oceny materiału dowodowego, może zmienić jego zasięg. Z powyższego uprawnienia skorzystał organ I instancji zwiększając promień obszaru oddziaływania z 35,6 m od wieży - wskazany w raporcie o oddziaływaniu na środowisko - do 50 m od wieży. Tak - w ocenie Sądu prawidłowo - ustalony przez organy interes prawny objął wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania, którym przyznano uprawnienia strony. Strony postępowania, w szczególności zaś skarżąca A. S., powiadomione zostały na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie (k. 32-40 akt administracyjnych) oraz każdorazowo doręczano im decyzje wydane przez organy w toku postępowania. Z związku z powyższym bezpodstawny jest zarzut prowadzenia postępowania bez udziału uprawnionych stron. Organ nie miał podstaw prawnych do uznania wszystkich mieszkańców miejscowości L. posiadających nieruchomości w otoczeniu planowanej inwestycji za stronę postępowania, gdyż naruszałoby to obowiązujące regulacje prawne. Odnośnie tych właścicieli wystarczające jest poinformowanie o wszczęciu postępowania oraz o treści decyzji w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, czemu bezspornie organ uczynił zadość. Należy zauważyć, że w terminie wyznaczonym na składanie uwag i wniosków wpłynęły jedynie pismo (oświadczenie) skarżącej i A. G. –Ć., a więc osób uznanych przez organ za strony postępowania. Bez wpływu na wynik sprawy, a zatem bezzasadne są również zarzuty skargi odnośnie bezczynności Wójta Gminy w zakresie nieuznania mieszkańców miejscowości L. za stronę postępowania. Podkreślenia wymaga, iż ustawa wymienia wąską kategorię podmiotów, których zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o innych czynnościach organu powinno nastąpić na piśmie, czyli w sposób zindywidualizowany. Są to: inwestor, właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. W stosunku do pozostałych stron wystarczy zawiadomienie ich w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. Ponadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują odrębnego aktu organu administracji publicznej o uznaniu względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86, ONSA 1987, 2, poz. 46;GAP 1989, nr 12, s. 42), w związku z czym nie można uznać działania organu za naruszające prawo. Ponadto organ I instancji, zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy, wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji stacji bazowej GSM, po czym otrzymał stosowne uzgodnienia od wszystkich organów, właściwych ze względu na charakter gruntów, na których zaprojektowano lokalizację przedmiotowej inwestycji. W świetle powyższego, zarówno decyzja organu drugiej instancji, jak i decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przechodząc dalej do oceny zasadności pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącą należy na wstępie podkreślić, iż stosownie do treści art. 4 ust 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1); natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Podstawy materialnoprawne i tryb wydawania obu rodzajów decyzji aczkolwiek są generalnie zbliżone, to cechują się istotnymi odrębnościami. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie dotyczą niektóre ograniczenia materialnoprawne w szczególności z art. 61 ustawy, w związku z czym organ nie ma obowiązku dokonać ustaleń w oparciu i na postawie regulacji zawartych w tym przepisie. Powyższe oznacza, że również regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy nie mogą znaleźć w sprawie zastosowania. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 31 i 32 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Wskazane przepisy regulują problematykę ochrony środowiska, a więc materii, jak i procedury mającej za przedmiot ochronę środowiska. Tymczasem, przedmiotem sprawy była procedura wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego, skutkiem której to procedury nie jest ingerencja w środowisko. W rozpatrywanej sprawie, projektowana inwestycja stacji bazowej telefonii komórkowej, jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko dlatego też, stosownie do treści art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), stało się obowiązkowe sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz przeprowadzenie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przywołane w skardze przepisy ustawy o ochronie środowiska dotyczą udziału społeczeństwa właśnie w takim postępowaniu, a nie w postępowaniu którego przedmiotem jest lokalizacja inwestycji celu publicznego. Bezpodstawne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ich bezzasadność odnośnie mieszkańców miejscowości L. została omówiona powyżej. W stosunku zaś do skarżącej należy zaznaczyć, iż nie wskazała na czym to naruszenie miałoby polegać. Sąd również z urzędu dokonując kontroli zaskarżonej decyzję nie dopatrzył się naruszenia przywołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Na zakończenie ubocznie należy wskazać, iż jeśli decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wywoła skutki w postaci ograniczenia lub wyłączenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości lub spowoduje obniżenie wartości nieruchomości, wówczas nie ma przeszkód do dochodzenia przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości roszczeń opisanych w art. 36 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Wszelkie spory z tego tytułu rozstrzyga sąd powszechny. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.