II SA/Lu 54/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2021 r., znak:ZOA-VIII.7721.7.2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. M. N. (dalej jako "skarżący", "strona"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. zwrócił się o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hrubieszowie z dnia 27 stycznia 2006 r., znak: PINB 7353/2/4/2006 udzielającą M. H. – [...], jako inwestorowi pozwolenia na użytkowanie pobudowanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid.[...] przy ul. [...] w H.. Postępowanie wznowieniowe jest w toku. W dniu 30 września 2021 r. (data stempla k. 17 akt adm.) skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji z 27 stycznia 2006 r. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2021 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ powołując treść art. 127 § 1 i 2, art. 129 § 2 i 134 k.p.a. wskazał, że art. 127 § 1 k.p.a., nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji w I instancji tylko tym podmiotom, które były uznawane przez organ za strony, lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Strona, która została pominięta w postępowaniu przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie, dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ decyzję doręczył. Należy zatem ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji. Po tym dniu decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została odebrana osobiście przez ostatnią ze stron tj. M. H. w dniu 27 stycznia 2006 r. Z powyższego wynika, że przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. termin do złożenia odwołania upływał w dniu 10 lutego 2006 r. Odwołanie p. M. N. z dnia 30 września 2021 r. zostało nadane za pomocą operatora pocztowego w dniu 7 października 2021 r. (data stempla), a więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 28 i art. 10 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329 ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia także wymaga, że sądy administracyjne co do zasady, nie prowadzą postępowania dowodowego i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie mogło być i było jedynie postanowienie wydane w kwestii proceduralnej, którym to stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hrubieszowie z dnia 27 stycznia 2006 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że jego podstawę stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślić należy, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 134 k.p.a. organ jest zobowiązany do stwierdzenia uchybienia terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia środka odwoławczego, jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność tego środka, następstwem czego jest ostateczność kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał skarżone postanowienie, przy czym przepis § 2 art. 129 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin ten jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które go spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. W przepisie art. 129 § 2 k.p.a. jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Znaczenie tej normy jest oczywiste tam, gdzie w postępowaniu administracyjnym występuje jedna strona i doręczenie decyzji następuje do jej rąk. Wtedy, z dniem doręczenia, decyzja wprowadzana jest do obrotu prawnego. Od tej daty organ związany jest decyzją (art. 110 k.p.a.), od tej daty strona może podejmować także inne, niż wniesienie odwołania, czynności dotyczące tej decyzji (np. złożyć wniosek o jej uzupełnienie). Zatem w takiej sytuacji brak skutecznego doręczenia decyzji powoduje, iż nie wchodzi ona do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W istocie bowiem decyzja niedoręczona stronie w sensie prawnym "nie istnieje", nie ma więc rozstrzygnięcia, które mogłoby być kwestionowane czy to w drodze odwołania czy nadzwyczajnych środków zaskarżenia. W takiej sytuacji należałoby w pierwszej kolejności doręczyć decyzję. Natomiast z odmienną sytuacja mamy do czynienie w postępowaniu administracyjnym, w którym występuje więcej niż jedna strona, a decyzja została doręczona przynajmniej jednej ze stron postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, iż bez wątpienia wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z pominięciem niektórych stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1015/15). W takiej sytuacji niedopuszczalne jest przyjęcia, iż taka decyzja nie wywołuje skutków prawnych czy też nigdy nie nabędzie waloru ostateczności i można ją zaskarżyć w każdym czasie. Powyższe prowadziłoby do całkowitego zachwiania regułami procesowymi, takimi jak bezpieczeństwo i trwałość działań organów administracji. Z powyższych względów w sytuacji nie doręczenia decyzji jednej ze stron aby zapewnić pewność prawa, a z drugiej strony nie pozbawić zainteresowanych możliwości zakwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia ustawodawca przewidując takie sytuacje wprowadził do systemu prawa administracyjnego instytucję wznowienia postępowania czy też wniosku o przywrócenie terminu. Z tych też względów w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa administracyjnego utrwalił się pogląd, że osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia, ale w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Strona może wnieść odwołanie od wydanej decyzji do momentu, gdy decyzja ta stała się ostateczna, a więc do czasu rozpoznania odwołania wniesionego przez inną stronę, a gdy odwołania nie wniesiono - przed upływem 14 dni (m.in. wyrok NSA z 10 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1209/05, Lex nr 289245; wyrok WSA w Olsztynie z 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 30/11, Lex nr 795687, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 129 K.p.a., Lex/el., 2014, teza 6). Zatem jeżeli strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i to zarówno w całym postępowaniu, jak i w jego części, na przykład na skutek niedoręczenia decyzji, to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegnie dla tej strony od doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Jak wynika z ustaleń organu, najpóźniejsze doręczenie decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hrubieszowie z dnia 27 stycznia 2006 r., nastąpiło w dniu 27 stycznia 2006 r. (M. H. – N. odebrała osobiście decyzję). Natomiast odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 30 września 2021 r. (organ błędnie przyjął datę 7 października 2021 r.). Zatem odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego, czternastodniowego terminu do jego wniesienia, który, jak słusznie uznał organ odwoławczy, kończył się w dniu 10 lutego 2006 r. Tym samym w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a., a wydając to postanowienie, organ odwoławczy działał prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa procesowego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.