II SA/Lu 544/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi A. i A. małż. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia 30 maja 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A. i A. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 10 marca 2011r. ustalającą dla E. P. warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ...przy ul. K. w L. - o poddasze mieszkalne. Jak wynika z akt sprawy, E. P. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazywał, że inwestycja ma polegać na "przebudowie konstrukcji drewnianej dachu płaskiego na dach dwuspadowy, mansardowy drewniany w celu uzyskania powierzchni mieszkalnej na poddaszu istniejącego budynku – nadbudowa wraz ze zmianą konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym oraz zmiana sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne". Przedmiotowy budynek jest budynkiem bliźniaczym, a właścicielami położonej przy ul. K. drugiej połowy są A. i A. P. Wniosek był już przedmiotem dwukrotnego rozpoznawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzjami z dnia 14 maja 2010r. i z dnia 12 grudnia 2010r. uchylało decyzje organu I instancji uwzględniające wniosek i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Inwestycji sprzeciwiają się mianowicie A. i A. P., którzy zarzucają, że nadbudowa narusza przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w zakresie dotyczącym wysokości planowanej nadbudowy, a także w zakresie wysokości i konstrukcji dachu - oraz podnoszą, że nadbudowa zagrozi ich budynkowi, gdyż zmieni ciąg w kominie. Decyzją z dnia 10 marca 2011r. Prezydent Miasta L. po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji m.in. wysokość nowego obiektu mieszkalnego – do III kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe w układzie kalenicowym o nachyleniu połaci dachowych do 30o), przy utrzymaniu górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie nie przekraczającym linii okapu sąsiedniego zespołu budynków bliźniaczych usytuowanych na działkach nr .... położonych przy ul. K. Organ zobowiązał jednocześnie inwestora do projektowania rozwiązań odpowiadających aktualnym standardom techniczno - użytkowym zapewniającym harmonijne rozwinięcie kompozycji istniejącego na działkach nr 219 i 220 zespołu segmentów bliźniaka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania A. i A. P. utrzymało tę decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, że w analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o zróżnicowanej formie tj. zbliźniaczona i wolnostojąca o różnej wysokości (I - IV kondygnacje). Odnosząc się do najbardziej spornej kwestii czyli wysokości planowanego obiektu to - w ocenie Kolegium – jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), który dopuszcza ustalenie innej dopuszczalnej wysokości niż średnia wysokości wynikająca z obszaru analizowanego, gdyż w obszarze analizowanym istnieje duże zróżnicowanie wysokości budynków (I-IV kondygnacje). Zdaniem Kolegium warunek zachowania przez inwestora wysokości nadbudowywanego budynku przy utrzymaniu górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie nie przekraczającym linii okapu sąsiednich budynków na działkach nr 218/3 i 218/4 jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Również określenie przez organ I instancji górnej granicy stopnia nachylenia połaci dachu (30o) jest zdaniem Kolegium prawidłowe, gdyż w analizowanym terenie występują połacie dachowe o spadku 15-30o. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że nadbudowa zagrozi bezpieczeństwu części budynku należącej do A. i A. P., na co wskazuje przedstawiona przez nich opinia Usługowego Zakładu Kominiarskiego B. - Kolegium stwierdziło, że są to kwestie podlegające ocenie przez organ architektoniczno - budowlany, udzielający pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. i A. P., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący ponownie podnieśli, że planowana inwestycja może stanowić zagrożenie techniczne dla ich budynku - z opinii Zakładu Kominiarskiego wynika mianowicie, że nadbudowa spowoduje zakłócenie siły ciągu, co jest niebezpieczne dla ich zdrowia i życia. Zarzucili też ponownie, że organ nie określił dolnej wartości nachylenia połaci dachowej. Podnieśli również, że niezgodne są daty uzgodnień z Wydziałem Dróg i Mostów – w decyzji mianowicie organ powołuje się na pismo z dnia 3 marca 2011r., natomiast skarżący otrzymali do wiadomości pismo uzgadniające z dnia 25 lutego 2011r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą jej wydania był przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej ustawą, który stwierdza, że zmiana zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Inwestor E. P. wnosił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "przebudowie konstrukcji drewnianej dachu płaskiego na dach dwuspadowy, mansardowy drewniany w celu uzyskania powierzchni mieszkalnej na poddaszu istniejącego budynku – nadbudowa wraz ze zmianą konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym oraz zmiana sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne" – na działce nr ... przy ul. K. w L. Uzyskanie takiej decyzji było niezbędnym warunkiem realizacji przedmiotowej inwestycji, bowiem dla terenu, w którym położona jest działka nr ....brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestycja ma polegać na przeprowadzeniu określonych robót budowlanych. W świetle obowiązujących przepisów ustawy, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. (art. 61 ust. 1 ustawy). Należy przy tym podkreślić, że powołany przepis ma charakter bezwzględny, co oznacza, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 3, CH Beck, Warszawa 2006, s. 490) Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie – bezspornym jest, że nieruchomość, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, polegająca na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o poddasze mieszkalne leży w terenie zabudowanym, pozwalającym na określenie funkcji i parametrów zabudowy. Wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo określiły dopuszczalną wysokość planowanej inwestycji. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy (jej gzymsu lub attyki) wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. (ust. 4). Z powołanego przepisu wynika, że zasadniczo wysokość nowej zabudowy powinna być taka sama, jak wysokość zabudowy na działkach sąsiednich, a wysokość tę podaje się w metrach, mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) tego budynku. Jeżeli jednak na działkach sąsiednich wysokość ta przebiega tworząc uskok, wówczas wysokością nowej zabudowy jest średnia wielkość wysokości istniejących budynków na obszarze analizowanym, a wielkość tę również mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki). Powołany przepis w ustępie 4 dopuszcza również możliwość określenia "innej" wysokości nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oznacza to, że wyjątkowo organ może określić wysokość nowej zabudowy nie jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi budynków istniejących na działkach sąsiednich (gdy nie ma uskoku) i nie jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (gdy jest uskok); organ nie musi również wyznaczać w takich przypadkach wysokości w metrach. W niniejszej sprawie ustalono, że w całym analizowanym obszarze istnieje duże zróżnicowanie wysokości istniejących budynków – od I do IV kondygnacji. Na działkach sąsiednich nr ..., położonych obok działek inwestora i skarżących, usytuowane są natomiast budynki III - kondygnacyjne, a budynki inwestora i skarżących (na działkach nr ...) to budynki II - kondygnacyjne - bezspornie wysokości tych budynków tworzą uskok, co zasadniczo wymagałoby zastosowania przez organ § 7 ust. 3 rozporządzenia i wyznaczenia wysokości nowej zabudowy poprzez ustalenie średniej wielkości istniejących budynków na obszarze analizowanym. Mając jednakże na uwadze, że uskok na przedmiotowych działkach nie jest jedynym uskokiem w obszarze analizowanym, gdyż w obszarze tym bezspornie stwierdzono duże zróżnicowanie wysokości istniejących budynków, uzasadnione było – w ocenie Sądu – wyznaczenie przez organ wysokości planowanej nadbudowy na działce nr 219 w inny sposób, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. "do III kondygnacji nadziemnych (...), przy utrzymaniu górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie nie przekraczającym linii okapu sąsiedniego zespołu budynków bliźniaczych usytuowanych na działkach nr ... położonych przy ul. K.". W okolicznościach niniejszej sprawy takie opisowe wyznaczenie wysokości planowanej nadbudowy było dopuszczalne, tym bardziej, że nawiązuje wprost do budowy bezpośrednio sąsiadującej, co pozwala na zachowanie w przestrzeni harmonijnej całości, a więc zarzut skarżących w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Również nie jest zasadny zarzut skarżących, iż organ wbrew obowiązkowi nie określił dolnej wartości nachylenia połaci dachowej – zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy wymaga jedynie, by poddasze użytkowe w układzie kalenicowym miało nachylenie połaci dachowych do 30o. Obowiązujące przepisy wymagają bowiem wskazania "kąta nachylenia" (§ 8 rozporządzenia), ale nie precyzują, w jaki sposób organ ma ten kąt określić. Wskazanie tylko górnej granicy jest w istocie wskazaniem, że kąt musi zawierać się w przedziale od 0o do określonej przez organ górnej wielkości. W każdym wypadku, kąt nachylenia ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Skoro w niniejszej sprawie zostało stwierdzone, że w analizowanym obszarze występują połacie dachowe o spadku 15-30o, to wyznaczenie kąta nachylenia dachu – "do 30o" należy uznać za prawidłowe. Nie zasługuje również na uwzględnienie – na tym etapie postępowania - podnoszony przez skarżących zarzut, że planowana nadbudowa spowoduje zagrożenie dla budynku skarżących ze względu na zmianę ciągu kominowego. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ określa wyłącznie - w kontekście ładu przestrzennego - czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Kwestia ewentualnych uciążliwości czy zagrożeń technicznych podlega natomiast badaniu przez organy administracji architektoniczno - budowlane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona. (por. WSA z dnia 3 października 2007r., II SA/Łd 571/07). Z powyższych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)