II SA/Lu 545/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 30 maja 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2008 r. odmawiające uwzględnienia zgłoszonego przez M. Z. zarzutu dotyczącego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. M. Z. zgłosił zarzut nieistnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 8 kwietnia 2008 r. nr [...], który został wystawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku nałożonego w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2007 r. Zobowiązany podniósł, iż w piśmie z dnia 20 grudnia 2007 r. informował już organ egzekucyjny o wykonaniu ciążącego na nim obowiązku administracyjnego, to jest zasypania wykopu szerokoprzestrzennego, stanowiącego czaszę zbiornika wodnego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, poprzez rozplanowanie ziemi z usypanych grobli, na działce nr ewid. [...] w D., gm. K. D. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008 r. odmówił uwzględnienia tego zarzutu wskazując, iż w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 6 lutego 2008 r. stwierdzono brak wykonania wskazanego wyżej obowiązku. Organ drugiej instancji wskazał, iż wobec niewykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w decyzji z dnia 20 kwietnia 2007 r. prawidłowo wszczęte zostało w tej sprawie postępowanie egzekucyjne. Zdaniem organu złożony w zażaleniu wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie jest uzasadniony, gdyż na zobowiązanym nadal ciąży wykonanie obowiązku określonego w tej decyzji. Wniosek ten, jak podkreślił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie może być także potraktowany jako skuteczny zarzut, gdyż w prowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalono, że obowiązek administracyjny nie został wykonany i nie zaistniały przesłanki do umorzenia tego postępowania. Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji wniósł M. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił, iż organy egzekucyjne nie odniosły się faktu, że wykop stanowiący przedmiot decyzji z dnia 20 kwietnia 2007 r. został przez niego zasypany, a obecnie istniejący wykop został wykonany w tym samym miejscu i jest łudząco podobny do poprzedniego. Zdaniem skarżącego wykonanie omawianego wykopu nie stanowi o rozpoczęciu budowy w świetle art. 41 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, gdyż jedynie zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych skutkować może uznaniem robót za rozpoczęte bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto przepisy prawa nie określają terminu, w jakim nie jest dopuszczalne podejmowanie działań, które mogą stać się podstawą do kwestionowania legalności rozpoczęcia robót budowlanych. W ocenie strony skarżącej dotyczy to na przykład robót polegających na wykonaniu równania (niwelacji) terenu na działce, wykonaniu pomiarów geodezyjnych, czy też posadowieniu domku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle przepisu art. 2 § 1 pkt 10 ustawy egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Orzeczony w toku postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego wobec M. Z. obowiązek rozbiórki części samowolnie wykonanego zbiornika wodnego o wymiarach 12,00 m x 28,20 m, na działce nr ewid. [...] w D., gm. K. D., to jest zasypania wykopu szerokoprzestrzennego, stanowiącego czaszę zbiornika wodnego, poprzez rozplanowanie ziemi z usypanych grobli jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlegającym egzekucji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrolując zgodność z prawem decyzji organów wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu, nie stwierdził naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a skargę M. Z. na decyzję organu odwoławczego utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji w tej sprawie oddalił wyrokiem z dnia 18 września 2007 r., II SA/Lu 470/07. Od wyroku tego żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z powołanych decyzji, czyli wierzycielem, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), który z mocy przepisu art. 20 § 1 pkt 4 ustawy jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone zobowiązanemu w dniu 10 grudnia 2007 r. Skarżący nie wykonał jednak dobrowolnie obowiązku. W tym miejscu należy podkreślić, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, że wykop szerokoprzestrzenny, stanowiącego czaszę samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego, został przez niego zasypany, a obecnie istniejący wykop został wykonany w tym samym miejscu i jest łudząco podobny do poprzedniego. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że w dniu 6 lutego 2008 r. przeprowadzone zostały oględziny, w toku których stwierdzono brak wykonania tego obowiązku (k.21-22 akt sądowych). W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia w stosunku do skarżącego egzekucji. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym wszczęcie egzekucji następuje, stosownie do przepisu art. 26 § 4 ustawy z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ egzekucyjny. Konieczne elementy tytułu wskazuje art. 27 ustawy. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu 8 kwietnia 2008 r. tytuł wykonawczy, który doręczony został zobowiązanemu w dniu 11 kwietnia 2008 r. Tytuł ten odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 27 ustawy. W myśl przepisu art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 1998 r., IV SA 1668/96, LEX nr 43708, z dnia 7 grudnia 2000 r., III SA 1902/99, LEX nr 47235 oraz z dnia 23 marca 2001 r., III SA 338/00, LEX nr 79249). Nawet wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje nie może on w postępowaniu egzekucyjnym, działając jako organ egzekucyjny, badać merytorycznej zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 105). Decyzja nakładająca obowiązek mogłaby być wzruszona tylko w trybie przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego albo w trybie sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Należy raz jeszcze podkreślić, że decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek podlegający egzekucji poddana została kontroli sądowej i nie została wzruszona w żadnym z trybów nadzwyczajnych. Brak w tej sytuacji jakichkolwiek postaw do kwestionowania prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącemu jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązanemu przysługuje w postępowaniu egzekucyjnym środek obrony w postaci zarzutu (art. 33 ustawy). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia (Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne..., s. 111). W myśl przepisu art. 33 podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Skarżący powołuje się na wykonanie obowiązku, czyli podstawę zarzutu wskazaną w art. 33 pkt 1 ustawy. Organy prawidłowo jednak ustaliły, że zarzut ten jest nieuzasadniony, ponieważ skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją ostateczną. Twierdzenie skarżącego, że obowiązek wynikający z decyzji wskazanej w tytule wykonawczym wykonał, a następnie w tym samym miejscu ponownie wykonał wykop, taki jak poprzednio lub łudząco do niego podobny nie dawało podstawy do uwzględnienia zarzutu. Skarżący nie zawiadomił bowiem organów o wykonaniu obowiązku, a w dniu 6 lutego 2008 r. organ stwierdził istnienie wykopu i niewykonanie obowiązku w najmniejszym nawet zakresie. Skarżący nie wykazał, by rzeczywiście wykonał obowiązek, a w określonym terminie ponownie dopuścił się samowoli budowlanej o podobnym charakterze. Organ nie miał w tej sytuacji żadnych podstaw do przyjęcia, że obowiązek został wykonany. Wyliczenie podstaw zarzutów w art. 33 jest taksatywne. Inne przyczyny nie mogą stanowić podstawy zarzutu. W szczególności w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zgłoszonych na podstawie art. 33 ustawy organ egzekucyjny nie może badać prawidłowości decyzji nakazującej zasypanie wykopu szerokoprzestrzennego, szczegółowo w decyzji opisanego. Bezpodstawne są więc zarzuty skarżącego dotyczące postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nakazującą rozbiórkę części samowolnie zrealizowanego zbiornika wodnego, w szczególności bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że roboty budowlane dotyczące tego obiektu zostały rozpoczęte bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy – Prawo budowlane, w tym powoływany przez skarżącego art. 41 dotyczący rozpoczęcia budowy nie miały w postępowaniu egzekucyjnym zastosowania. Należy w związku z tym jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne kwestionowanie decyzji ostatecznej, będącej postawą prowadzenia egzekucji, nakładającej obowiązek na określony podmiot. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły także podstawy do umorzenia postępowania. W myśl przepisu art. 59 § 1 pkt 1 ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek nie został przez skarżącego przed wszczęciem postępowania wykonany, prawidłowo zatem uznały organy, że wniosek o umorzenie postępowania jest nieuzasadniony. Z tych względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.