II SA/Lu 55/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpatrzeniu odwołania J. N. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej także: Prawo budowlane), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej także: organ pierwszej instancji) z [...] września 2017 r., znak: [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę wiaty o wymiarach ok. 5,20 x 5,24 m + 3,37 x 5,24 m + 2,98 x 4,64 m, o łącznej powierzchni zabudowy ok. 58,74 m2 (liczonej bez okapów), zlokalizowanej na działkach nr [...] i 584 w [...] wraz z utwardzeniem terenu pod wiatą, grillem kamiennym, skrzynką elektryczną i zbiornikiem na ścieki. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na wskazanych wyżej działkach znajduje się wiata drewniana o opisanych wyżej wymiarach. Powierzchnia wiaty mierzona jest po konstrukcji, którą stanowią słupy drewniane, w ilości 8 sztuk, ustawione na betonowych fundamentach. Skarżący, który jest właścicielem działki nr [...], oświadczył, że wiata służy do prowadzenia działalności gospodarczej – agroturystyki, wykorzystywana jest do przygotowywania i spożywania posiłków. Inwestorem wiaty był jego ojciec – M. N., nieżyjący od 2016 r., który w latach 2004-2005 odnawiał istniejące w tym miejscu budynki, w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście [...]. Zdaniem skarżącego, powierzchnia zabudowy wiaty, bez części nad grillem, która jest okapem, wynosi około 40 m2. Właścicielka działki nr [...] – M. W. przedłożyła organowi mapę, z której wynika, że omawiany obiekt znajduje się częściowo na jej działce. Dodatkowo, [...] maja 2017 r. skarżący oświadczył, że w latach 2004-2005 istniejące w tym miejscu budynki gospodarcze zostały przebudowane na wiatę. Wówczas właścicielem działki nr [...] był R. N. i ojciec skarżącego posiadał zgodę na zabudowę tej działki. Skarżący wskazał też, że obowiązujący na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zgodny z rzeczywistością, gdyż na obszarze działki nr [...] nie występują wody ani tereny podmokłe, jak wynika to z planu. Ponadto, w toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że dokonane [...] maja 2003 r. przez ojca skarżącego zgłoszenie dotyczyło innej inwestycji, aniżeli została zrealizowana, a mianowicie – zamiaru budowy na działce o nr ewid. [...] w [...] wiaty drewnianej na sprzęt rolniczy o wymiarach 8,0 x 4,3 m i wysokości 2,5 m, o powierzchni zabudowy 34,5 m2. Innych zgłoszeń, jak wynika z pisma Starosty [...], nie odnaleziono. Mając na uwadze to, że wiata zlokalizowana jest niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a także jest usytuowana częściowo na działce sąsiedniej i jako obiekt spełniający funkcje użytkowe budynku, narusza przepisy techniczno-budowlane, organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją nakazał rozbiórkę tego obiektu. Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji podzielił stanowisko w niej wyrażone. Organ wskazał, że w sytuacji gdy zrealizowany samowolnie obiekt budowlany narusza obowiązujące regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do nakazania rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego nie miały więc podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej. Odnosząc się zaś do zarzutów strony, organ stwierdził, że nawet budowa takiego obiektu, na realizację którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia, powinna być zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz warunkami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w budownictwie. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, ze względu na naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wiata zlokalizowana na działce skarżącego ma powierzchnię przekraczającą 50 m2, w sytuacji gdy brak jest wyjaśnienia w jaki sposób zostały dokonane pomiary i dlaczego wyliczenie dokonane podczas oględzin uznaje za prawidłowe przy jednoczesnym wskazaniu, że pomiary zostały dokonane "po konstrukcji", co uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia, a także ustaleń przez kogo została wzniesiona lub przekształcona wskazana wiata oraz co do możliwości rozbiórki tylko części wiaty, a nie jej całości; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieuzasadnione przyjęcie, omawiana wiata znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym pod zabudowę, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość powiększenia działki w granicach niezbędnych do modernizacji zabudowy, a założenia planu prowadzenia do przekształcenia gospodarstw rolnych w działalność agroturystyczną; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, polegające na zaniechaniu powiadomienia pełnomocnika przez organ drugiej instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; - art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie doręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżącego, mimo znajdującego się w aktach umocowania do prowadzenia niniejszej sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; - art. 49b Prawa budowlanego w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkujące uznaniem, że nie ma możliwości legalizacji wiaty posadowionej na nieruchomości skarżącego, podczas gdy w razie wykonania prawidłowych pomiarów oraz uwzględnienia planu zagospodarowania przestrzennego możliwość taka istnieje i powinna zostać przez organy uwzględniona. Ponadto skarżący, na podstawie art. 106 § 3 art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma skarżącego z dnia [...] października 2017 r. do Burmistrza [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], na okoliczność niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze stanem faktycznym na działce [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w razie jego braku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego – co do zasady – ma obowiązek przeprowadzenia procedury zmierzającej do zalegalizowania takiego obiektu budowlanego. W takiej sytuacji właściwy organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Jest w sprawie oczywiste, co wynika z akt administracyjnych sprawy, że będący przedmiotem nakazu rozbiórki obiekt - wiata o wymiarach ok. 5,20 x 5,24 m + 3,37 x 5,24 m + 2,98 x 4,64 m, o łącznej powierzchni zabudowy ok. 58,74 m2, zlokalizowany na działkach nr [...] i 584 w [...], znajduje się na obszarze, który w planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 1998 r.), oznaczony jest symbolem W, RZ - rzeki, stawy, łąki, pastwiska. Ponadto obszar ten znajduje się w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej "B", ustalonej na podstawie tego planu. Ustalenia te nie budzą wątpliwości, bowiem wynikają wprost z dokumentów urzędowych zgromadzonych przez organy, a mianowicie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] oraz wyrysu z tego planu, złożonych w toku postepowania przez Burmistrza Miasta [...] (k. 38-44 akt administracyjnych). Ustalenia te znajdują potwierdzenie w opinii przedstawionej przez Burmistrza Miasta [...] (k. 60 akt administracyjnych). Nie budzi także wątpliwości Sądu, że omawiany obiekt użytkowy podlega powszechnie obowiązującym przepisom techniczno-budowlanym, a w świetle tych przepisów nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z prawem, gdyż usytuowanie obiektu jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, budynek należy sytuować w odległości od granicy działki sąsiedniej nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie ma żadnego znaczenia, czy do ustalenia powierzchni zabudowy powinna być stosowana Polska Norma PN - ISO 9836. Po pierwsze, ta norma – jak i inne Polskie Normy – nie maja charakteru norm powszechnie obowiązującego prawa i – co do zasady – nie znajdują zastosowania w procesie stosowania prawa. Po drugie, ustalenia organów administracji w zakresie powierzchni zabudowy, których prawidłowość nie budzi wątpliwości Sądu, mają zasadniczo znaczenie dla oznaczenia przedmiotu orzeczonego nakazu, w celu uniknięcia wątpliwości co do zakresu jego wykonania, zaś – jak słusznie wskazał to organ odwoławczy – najistotniejszą w sprawie kwestią jest to, że w sytuacji zrealizowania samowoli budowlanej z naruszeniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie ma wyboru w zakresie istoty rozstrzygnięcia i z mocy ustawy zobligowany jest do nakazania rozbiórki, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie procedury legalizacyjnej. Ma przy tym także rację organ odwoławczy, że nawet w sytuacji budowy obiektu, na realizację którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia, budowa winna być zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz warunkami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w budownictwie. Podkreślić należy, że co do kwestii zgodności realizowanych obiektów i robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowisko sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości. W wyroku NSA z 19 lutego 2015 r., (sygn. akt II OSK 1743/13), wyrażono pogląd, że przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; ze zm.). NSA podkreślił, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W ocenie NSA, budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest więc innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), a w wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (zob. także uchwała NSA z 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16). Całkowicie bezpodstawny jest zarzut "zaniechania ustaleń przez kogo została wzniesiona lub przekształcona przedmiotowa wiata". Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego, obowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a bezspornie właścicielem obiektu jest skarżący. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok WSA w Opolu z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 271/12). Wskazać należy, że również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut nieuzasadnionego przyjęcie, że "wiata znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym pod zabudowę, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość powiększenia działki w granicach niezbędnych do modernizacji zabudowy, a założenia planu prowadzenia do przekształcenia gospodarstw rolnych w działalność agroturystyczną". Jak wskazał w tym zakresie skarżący w uzasadnieniu skargi, zgłaszał on fakt błędnych zapisów planu, a "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest na etapie zmian, które będą obejmować sporne tereny. Zatem zarzut braku zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadniony". Nie wymaga w tej kwestii rozwinięcia stwierdzenie, że przyszłe i niepewne zdarzenie domniemanej zmiany planu miejscowego pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez "uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów" oraz naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. – "poprzez jego niezastosowanie i nie doręczenie decyzji organu drugiej instancji". Przypomnieć należy, że ugruntowany już od dawna jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nawet gdyby w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy do strony, czego w niniejszej sprawie skarżący nie uczynił. Wskazać należy, że organy nadzoru budowalnego prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy również zgodnie z art. 136 k.p.a., ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w rozstrzyganej sprawie, co dało im podstawę do prawidłowego zastosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że istotnie organ odwoławczy pierwotnie doręczył swoją decyzję stronie postępowania, jednakże uchybienie to nie uniemożliwiło stronie skorzystania z przysługującego prawa do wniesienia skargi, a pełnomocnik skarżącego otrzymał przy tym decyzję tego organu – ponownie nadaną przez organ (k. 24 akt organu odwoławczego). Organy administracji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonane przez nie ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie nosi znamion dowolności. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wymaga podkreślenia, że mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy, nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 8 i 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma skarżącego z [...] października 2017 r. skierowanego do Burmistrza [...], dotyczącego zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie przez Sąd opisanego dowodu było nieuzasadnione, albowiem – jak wskazano wyżej – wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.