II SA/Lu 55/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. P., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z [...] r., znak: [...], nakazującą L. P. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej - domu letniskowego o wymiarach 5,30 m x 7,80 m na działce nr [...] położonej w [...] w gminie T.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z prowadzonym przez Wojewodę L. postępowaniem odwoławczym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] o sprzeciwie od zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budynek rekreacji indywidualnej oraz budynek garażowy na działce nr [...] w [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. ustalono, że na działce nr [...] znajduje się budynek rekreacji indywidualnej - dom letniskowy, budynek gospodarczy oraz kilka obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem. Przedmiotowy budynek letniskowy o konstrukcji drewnianej jest obiektem parterowym, niepodpiwniczonym, z poddaszem użytkowym. Posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową. Na parterze znajduje się przedsionek, pokój z aneksem kuchennym oraz kotłownia, a na poddaszu dwa pokoje. Budynek ma wymiary w rzucie poziomym 5,30 m x 7,80 m (powierzchnia zabudowy 41,34 m˛). Wyposażony jest w instalację wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną. Budynek usytuowany jest w odległości 5,2 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 15,70 m od granicy lasu znajdującego się na działce nr [...]. Budowa przedmiotowego budynku została rozpoczęta w [...] r. Do zakończenia budowy brakuje wykończenia elewacji, rynien i rur spustowych. Roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestorem wykonanych robót budowlanych jest L. P. Ustalono również, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (uchwała nr [...] Rady Gminy T. z [...] r., Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. 1016 z dnia 24 marca 2004 r.) działka nr [...] położona w miejscowości K. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod mieszkalnictwo rolnicze (§ 4 pkt 17 tekstu planu). Zgodnie z § 4 pkt 17 lit. j/ planu wyklucza się realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 m od ściany lasu (istniejącego lub przewidzianego w planie miejscowym), z wyjątkiem ul. [...]. [...] w K.. Z kolei § 4 pkt 17 lit. g/ planu stanowi, że dopuszcza się realizację zabudowy letniskowej lub jednorodzinnej (według warunków dla terenów [...] lub [...]); zwarty obszar terenu zabudowy nie może przekraczać 5000 m˛, natomiast według § 4 pkt 17 lit. d/ dopuszcza się lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. P. wpłynął wniosek L. P. o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy przedmiotowego domu letniskowego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T.. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. postanowieniem z [...] r. zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Prawomocnym wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 386/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działki nr [...], znajdującej się w obrębie ewidencyjnym [...] (aktualnie numer ewidencyjny [...], obręb ewidencyjny [...]), położonej na terenie oznaczonym symbolem [...]. Organ I instancji postanowieniem z [...] r. podjął z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem z [...] r., a następnie powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją z [...] r., znak: [...], nakazał L. P. rozbiórkę przedmiotowego budynku letniskowego. [...]WINB po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji utrzymał ją w mocy. Organ wyjaśnił, że zastosował przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało bowiem wszczęte w dniu [...] r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. do dnia [...] r. [...]WINB powołał się następnie na treść art. 28 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed [...] r.), wedle których pozwolenia na budowę wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m˛. Przedmiotowy budynek letniskowy posiada powierzchnię zabudowy wynoszącą 41,34 m˛ i dlatego na jego wzniesienie wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa tego budynku letniskowego wymagała również uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie rozpoczęcia robót budowlanych ([...] r.), gdyż w tym czasie budynki letniskowe nie były objęte regulacją art. [...] Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. poz. 1623 ze zm.). [...]WINB wskazał, że w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, mieszczących się w definicji budowy i wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego obowiązany był przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązujący przed [...] r.). Organ odwoławczy poparł stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, gdyż przedmiotowy budynek letniskowy narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] r.). Organ wskazał, że § 4 pkt 17 lit. j/ planu wyklucza realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 m od ściany lasu (istniejącego lub przewidzianego w planie miejscowym) - z wyjątkiem ul. [...]. [...] w K.. Tymczasem przedmiotowy budynek letniskowy usytuowany jest w odległości 15,70 m od ściany lasu (załącznik do protokołu oględzin z dnia [...] r. – k. 19 akt I instancji), co jest sprzeczne z ustaleniami planu. Według [...]WINB zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, iż przy zachowaniu narzuconej planem miejscowym odległości zabudowy od granicy lasu, wynoszącej 30 m na działce nr [...] nie pozostaje już nawet minimalna powierzchnia na jakąkolwiek zabudowę. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy aktualnej mapy zasadniczej w skali 1: 500 (k. 33 akt I instancji) odległość zaznaczonej na mapie granicy lasu (znajdującej się na terenie działki nr [...]) od wschodniej granicy działki nr [...] wynosi ok. 47,5 m. Z powyższego wynika, że przy wschodniej granicy działki nr [...] znajduje się pas terenu o szerokości 17,5 m, na którym dopuszcza się zabudowę zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odległości 30 m od granicy lasu. Powołany w odwołaniu wyrok WSA w Lublinie z 8 października 2020 r., II SA/Lu [...], nie może mieć zastosowania do działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. T., gdyż wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] r. jedynie w zakresie postanowień dotyczących działki nr [...] znajdującej się w obrębie ewidencyjnym [...] (aktualnie numer ewidencyjny [...], obręb ewidencyjny [...]). W skardze na decyzję organu nadzoru budowlanego drugiej instancji L. P. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierzetelne i krzywdzące rozpatrzenie argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej oraz niewłaściwą ocenę możliwości zabudowy na działce nr [...] poprzez przedstawienie wariantu lokalizacji ewentualnej inwestycji od strony działki nr [...]. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca podniosła, że rozpoczynając budowę na działce nr [...] budynku nietrwale związanego z gruntem, który ma jej służyć sezonowo do celów rekreacyjnych, nie zdawała sobie sprawy z tego, że wymaga on pozwolenia na budowę. Poczyniła wszelkie kroki, żeby uregulować stan prawny rozpoczętej inwestycji opartej na planie zagospodarowania przestrzennego gminy T., który dopuszcza realizację zabudowy letniskowej poprzez wystąpienie do Wójta Gminy T. o wydanie zaświadczenia o zgodności tej zabudowy z planem. Podniosła, że w wyroku z 8 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł m. in., że "w ocenie organu nadzoru nie jest wadliwy sam zapis uchwały w zakresie wskazania minimalnej odległości od lasu w jakiej mogą być usytuowane budynki. Dla działek sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...], a także dla wszystkich innych działek położonych w terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej oznaczonym [...], z uwagi na ich powierzchnię, ograniczenie w zakresie odległości budynków od lasu nie stanowi przeszkody w ich zagospodarowaniu zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie". Skarżąca podkreśliła, że plan dopuszcza określone przeznaczenie dla działki, jednocześnie nie biorąc pod uwagę, że jej powierzchnia oraz parametry w całości takie zamierzenie ograniczają. Podtrzymała w związku z tym twierdzenie, że taki zapis świadczy o nieznajomości terenu przez autora planu. Skarżąca podkreśliła, że w przypadku zachowania odległości 30,00 m od ściany lasu znajdującej się na działce nr [...] faktycznie pozostaje pas gruntu od strony działki nr [...] o szerokości około 17,5 m. Na dowód braku możliwości usytuowania budynku w tym pasie skarżąca dołączyła kopię Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu obrębu [...] obowiązującego od [...] r. do [...] r., który docelowo i bezwzględnie przeznaczył w całości działkę nr [...] pod las. Plan nie dopuszcza zabudowy w odległości mniejszej niż 30 m od ściany lasu, która w przypadku działki nr [...] pokrywa się z jej granicami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie spór koncentruje się wokół nałożenia na skarżącą nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku – domu letniskowego o wymiarach 5,30 m x 7,80 m na działce nr [...] położonej w [...] w gminie T., którego legalizacja – w ocenie organów obu instancji – jest niedopuszczalna. Niekwestionowane jest, że w świetle art. 29 i art. 30 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego z dnia [...] [...] r., wzniesienie będących przedmiotem niniejszego postępowania obiektów budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadą obowiązującą w prawie budowlanym jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. [...]. Budynek rekreacji indywidualnej (dom letniskowy) o wskazanych wyżej parametrach nie został wymieniony w żadnym z wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że budowa tego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Bezsporna jest również okoliczność, że skarżąca jako inwestorka tego pozwolenia nie uzyskała. Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, sankcjonowaną nakazem rozbiórki obiektu. Ustawodawca wprawdzie wprowadził możliwość uchylenia się od tej sankcji poprzez legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego), jednak – w ocenie Sądu – organy prawidłowo uznały, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy legalizacja samowoli jest niedopuszczalna z uwagi na sprzeczność usytuowania spornego obiektu z przepisami obowiązującego na obszarze tej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zasadnie przyjęły, że jednym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest wydanie nakazu rozbiórki tego obiektu. Jakkolwiek priorytetem dla ustawodawcy jest dążenie do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, nie zaś zastosowanie dotkliwej sankcji w postaci nakazania jego rozbiórki, nie można jednak tracić z pola widzenia, że legalizacja ta następuje z zachowaniem ściśle określonych w ustawie warunków, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Pierwszym z nich jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drugim zaś – brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa jedynie w razie łącznego spełnienia tych przesłanek. W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z nich, gdyż istnieje sprzeczność usytuowania samowolnie wzniesionego obiektu z postanowieniami obowiązującego na działce nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T., działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym wprawdzie jest dopuszczalna realizacja zabudowy jednorodzinnej i letniskowej (§ 4 pkt 17 lit. g/), jednak wyklucza się realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 m od ściany lasu, z wyjątkiem ul. [...]. [...] w K. (§ 4 pkt 17 lit. j/). Bezspornie budynek letniskowy będący przedmiotem sporu usytuowany jest w odległości 15,70 m od ściany lasu, co narusza powołany ostatnio przepis planu. Jest to niewątpliwie naruszenie tego rodzaju, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Norma § 4 pkt 17 lit. j/ planu bezwzględnie wiąże organy nadzoru budowlanego, które wobec tak kategorycznego jej brzmienia nie miały możliwości przeprowadzić skutecznie postępowania legalizacyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca kwestionuje legalność, a nawet racjonalność tak skonstruowanej normy odległościowej, twierdząc, że "taki zapis świadczy o nieznajomości terenu przez autora planu". Dla organów nadzoru budowlanego norma ta jest, jak już wskazano, bezwzględnie wiążąca. Jest to norma aktu prawa powszechnie obowiązującego, która dopóki istnieje w obrocie prawnym, dopóty obowiązuje organy orzekające w sprawach samowoli budowlanej. Obowiązkiem tych organów – jak zresztą wszystkich organów administracji – jest rozstrzyganie według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W sprawach legalizacji samowoli budowlanej na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kluczowym elementem stanu prawnego jest obowiązująca w dacie orzekania treść tego aktu prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też organy obu instancji związane były w niniejszej sprawie treścią planu miejscowego w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez nie decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej. Mocą powołanego w odwołaniu i w skardze prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z [...] r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 386/20, stwierdzono nieważność uchwały nr [...] z [...] r. jedynie w zakresie dotyczącym działki nr [...] znajdującej się w miejscowości P.. Tym samym kwestionowana uchwała w sprawie planu miejscowego nadal obowiązuje w pozostałym zakresie, a zatem również w stosunku do działki nr [...]. Co więcej, legalność przedmiotowej uchwały w części zaskarżonej przez Wojewodę L. była badana przez tutejszy Sąd również w sprawie II SA/Lu 634/16, w której w dniu 7 lutego 2017 r. wydano wyrok uwzględniający skargę w całości, stwierdzający nieważność: § 4 pkt 14 lit. d, § 4 pkt 15 lit. d, § 4 pkt 16 lit. d oraz § 4 pkt 17 lit. d i § 5 pkt 25 lit. c zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących stwierdzenie: "po uzyskaniu zgody właściciela działki sąsiedniej. Zgoda właściciela działki sąsiedniej nie jest wymagana w przypadku jeżeli na działce sąsiedniej istnieje już budynek o podobnej funkcji ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy". Nie stwierdzono zatem nieważności § 4 pkt 17 lit. j/ planu, ustanawiającego normę odległościową 30 m od ściany lasu, odnoszącą się m.in. do działki nr [...]. Norma ta, jako obowiązująca, musiała być uwzględniona przez organy nadzoru budowlanego. Wobec powyższego nie ma znaczenia prawnego dołączony przez skarżącą wyciąg z uproszczonego planu urządzenia lasu. Według planu miejscowego, który jest dla organów nadzoru budowlanego wiążący, działka nr [...], do której zagospodarowania odnosi się skarżąca, jest przeznaczona pod budownictwo rolnicze i zabudowana domem mieszkalnym jednorodzinnym. Zatem wymiary działki skarżącej umożliwiały zagospodarowania tej działki zgodnie z przeznaczeniem, w tym pod budowę domu letniskowego, z zachowaniem wszelkich norm odległościowych, w tym normy wynikającej z § 4 pkt 17 lit. j/ planu. W tej sytuacji – jak wyżej wskazano – jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem było wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku. Mając na uwadze wskazaną wyżej argumentację, uznać należy, że żaden z zarzutów skargi nie był zasadny, skoro nie doszło do naruszenia art. 48 Prawa budowlanego (prawidłowo wykluczono możliwość legalizacji samowoli budowlanej i nałożono nakaz rozbiórki), ani do naruszenia przepisów postępowania (prawidłowo zebrano i wszechstronnie rozważono materiał dowodowy, a także prawidłowo wyjaśniono wszystkie przesłanki faktyczne i prawne, które doprowadziły do nakazania rozbiórki obiektu). Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca próbowała uregulować sytuację prawną spornej inwestycji, ponieważ uczyniła to zbyt późno. Dokonanie zgłoszenia robót budowlanych albo złożenie wniosku o pozwolenie na budowę są dopuszczalne jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych. Inwestor, który dopełni tych czynności po rozpoczęciu, a nawet zakończeniu tych robót, nie uniknie tym samym odpowiedzialności za popełnienie samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), skargę oddalił.