II SA/Lu 552/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku na zakup żywności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] r. NR [...] wydaną przez Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z upoważnienia Burmistrza Miasta L.; II. przyznaje [...] M. R. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt dwa groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 26 lutego 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3, art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), a także art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia 3 stycznia 2007 r. nr [...], odmawiającą przyznania B. K. – S. przyznania pomocy na zakup żywności w ramach realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, powołując się na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", iż pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym, Kolegium odmówiło skarżącej przyznania tego rodzaju pomocy, podnosząc, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jej dochód jako osoby samotnie gospodarującej w miesiącu grudniu 2006 r. wyniósł 722,22 zł i przekroczył 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 715,50 zł. Zdaniem Kolegium, podnoszone przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji pojęcie tzw. "dobrowolnych alimentów" nie mieści się w zakresie art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, według którego od przychodu odlicza się kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie organu odwoławczego "dobrowolne alimenty" świadczone przez skarżącą na rzecz syna należy traktować jako darowiznę, gdyż wprawdzie niewątpliwie stanowią one spełnianie obowiązku alimentacyjnego wobec syna, jednak nie są to alimenty wynikające z orzeczenia sądowego lub ugody sądowej bądź umowy. Wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 271/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K. – S. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż organy orzekające w sprawie w toku postępowania prawidłowo ustaliły, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś w miesiącu grudniu 2006 r., tj. w miesiącu, w którym złożono wniosek o przyznanie pomocy w niniejszej sprawie, uzyskała dochód w kwocie 722,22 zł na który składały się dwa zasiłki dla bezrobotnych w łącznej wysokości 692,22 zł oraz dochód z pracy dorywczej w wysokości 30,00 zł. Tym samym skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące 715,50 zł. Sąd uznał za niezasadny podnoszony w toku postępowania zarzut skarżącej, iż organy administracji do ustalenia wysokości dochodu przyjęły nieprawidłowo dochód z miesiąca grudnia 2006 r. zamiast z miesiąca listopada 2006 r., gdyż w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżąca utraciła dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w dniu 9 grudnia 2006 r., zatem organ pierwszej instancji zobligowany był, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, do wyliczenia wysokości dochodu wnioskodawczyni z miesiąca, w którym złożono wniosek, tj. z grudnia 2006 r. Sąd podkreślił ponadto, iż nawet gdyby organ przyjął do ustalenia dochodu skarżącej dochód osiągnięty w listopadzie 2006 r., to i tak dochód ten przekroczyłby próg dochodowy uprawniający do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej. Ponadto, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa pogląd strony skarżącej, iż jej dochód powinien być pomniejszony o kwotę dobrowolnych alimentów świadczonych na rzecz syna na podstawie umowy alimentacyjnej. Alimenty, jak wskazał Sąd, są zobowiązaniem uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) i ich odliczanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej może nastąpić jedynie, gdy strona jest zobowiązana do ich świadczenia, czy to przez orzeczony wyrok, czy też przez zawartą ugodę sądową lub umowę. Wprawdzie, co zauważył Sąd, wyrażenie "dobrowolne alimenty" użyte w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego w pewnym stopniu może wprowadzać w błąd, jednak oznacza ono umowę zawartą przez strony i zatwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny, a zatem taką umowę, która będzie korzystała z ochrony prawnej w celu jej wykonania. Inna interpretacja mogłaby doprowadzić do bezpodstawnego odliczania rodzicom dziecka nakładów na nie poczynionych od ich dochodu. Wobec powyższego, wskazał Sąd I instancji, nie ma znaczenia dla sprawy i nie może odnieść skutku, jakiego domaga się skarżąca, "umowa o dobrowolne alimenty" zawarta w dniu 21 listopada 2006 r. pomiędzy skarżącą a jej synem. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez B. K. – S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1401/07 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni użytego w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej pojęcia: "alimenty" jest błędne. Przepis ten odnosi się bowiem do "alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Nie uzależnia zatem pomniejszenia dochodu od sposobu, w jaki ustalony jest obowiązek alimentacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie powołał się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. (sygn. akt I OSK 1195/07), zgodnie z którym, wypełnienie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, jak i następstwa dochodzenia ich przed sądem. Uprawniony i zobowiązany do alimentacji mogą w szczególności ustalić rodzaj i zakres świadczenia w umowie zawartej na zasadach ogólnych, w ugodzie zawartej przed mediatorem w toku posiedzenia pojednawczego (art. 184 k.p.c.), wreszcie w trybie procesowym przed sądem. Art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej również nie określa (nawet dla celów dowodowych), w jakiej formie mają być ustalone alimenty, które odlicza się od dochodu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji w niniejszej sprawie, że przez umowę o alimenty należy rozumieć umowę zawartą przez strony i zatwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny. Zdaniem Sądu odwoławczego, w sytuacji kiedy strona powołuje się na umowę zawartą na zasadach ogólnych o alimenty, zarówno organy administracyjne, jak i kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd, muszą rozważyć, czy umowa ta mimo swojej nazwy dotyczy świadczeń alimentacyjnych, czy też odzwierciedla inne świadczenia. Nie można jednak stronie stawić warunków nieprzewidzianych przepisami prawa. Dodatkowo Sąd II instancji podkreślił, iż obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciążający rodziców, wynika z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, przy czym zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (art. 135 § 1 k.r.o.). W związku z powyższym, w ocenie Sądu II instancji, zasadnie skarga kasacyjna podnosi, iż w odniesieniu do dziecka pełnoletniego obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów art. 135 k.r.o. oznacza nie tylko obowiązek utrzymania, lecz także łożenia na naukę dziecka. Z uwagi na osiągnięcie przez syna skarżącej pełnoletniości, a co za tym idzie pełnej zdolności do czynności prawnej oraz brak ograniczeń ustawowych co do formy ustalania alimentów, zawarcie umowy o świadczenia alimentacyjne może być, zdaniem NSA, prawnie skuteczne także na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Sąd II instancji wskazał, iż odmienne niż przyjmowane uprzednio przez Sąd I instancji rozumienie "alimentów" wymaga ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a być może - jego uzupełnienia. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji przyjmowały bowiem nieprawidłowe rozumienie alimentów, co spowodowało, że nie został przez Sąd oceniony zakres postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się tą zasadą, wskazać należy na wstępie, że w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że "wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, jaki i w następstwie dochodzenia ich przed sądem. Uprawniony i zobowiązany do alimentacji mogą w szczególności ustalić rodzaj i zakres świadczenia w umowie zawartej na zasadach ogólnych (...)". W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż w sytuacji, kiedy strona powołuje się na umowę zawartą na zasadach ogólnych o alimenty, zarówno organy administracyjne jak i kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd muszą rozważyć, czy umowa ta mimo swej nazwy dotyczy świadczeń alimentacyjnych, czy też odzwierciedla inne świadczenia. Kwestia ta nie została w sprawie niniejszej wyjaśniona. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżąca już we wniosku o przyznanie zasiłku okresowego powoływała się na bliżej nieokreślone dobrowolne alimenty. Również w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 grudnia 2006 r. skarżąca poinformowała pracownika socjalnego, iż jej syn od chwili rozpoczęcia studiów otrzymuje od niej wsparcie finansowe, które skarżąca traktuje jako dobrowolne alimenty. W aktach sprawy znajduje się ponadto oświadczenie syna skarżącej M. S. z dnia 1 października 2006 r. dotyczące uzyskiwania pomocy finansowej od matki. Z adnotacji pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym z dnia 12 grudnia 2006 r., w części odnoszącej się do oceny sytuacji osoby lub rodziny i wniosków pracownika socjalnego wynika, iż Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie potraktował wskazane przez skarżącą "dobrowolne alimenty" jako darowiznę i nie odliczył ich od dochodu ustalanego dla celów świadczeń z pomocy społecznej, uznając, że "kwestia ta nie jest uregulowana sądownie". Mimo tego, organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 stycznia 2007 r. do podnoszonej przez skarżącą kwestii ponoszenia alimentów na rzecz syna, nie ustalił zatem należycie wskazanej wyżej okoliczności, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazał, że "dobrowolne alimenty" traktować należy jako darowiznę, co pozostaje w sprzeczności z wykładnią art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r., którą związany jest Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Niewyjaśnienie przez organy administracji obu instancji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji mimo braku prawidłowych ustaleń co do wysokości dochodu skarżącej uprawniającego do świadczeń z ustawy. Uchylenie decyzji obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej przesłanek. Obowiązkiem organu administracji będzie zatem dokonanie oceny charakteru prawnego "umowy o dobrowolne alimenty" zawartej w dniu 21 listopada 2006 r. pomiędzy skarżącą a jej synem w aspekcie odpowiednich przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Ponadto konieczne jest ustalenie, czy syn skarżącej M. S. nie jest w stanie utrzymać się samodzielnie oraz czy nie posiada majątku wystarczającego na pokrycie kosztów jego utrzymania (art. 133 § 1 k.r.o.). Dokonanie wskazanych ustaleń pozwoli organowi na ocenę, czy umowa z 21 listopada 2006 r. jest rzeczywiście umową o alimenty, czy też – wbrew swojej nazwie – jest inną umową, np. umową darowizny. Organy obu instancji powinny mieć przy tym na uwadze, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Takim dowodem może stać się dowód z przesłuchania w charakterze świadka syna wnioskodawczyni M. S. Nie można również wykluczyć, że uzasadnione będzie dopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącej na podstawie art. 86 k.p.a. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Sąd przyznał stosowne wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu z urzędu w ramach prawa pomocy na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).