II SA/Lu 552/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki uchyla zaskarżone postanowienie oraz uchyla postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] We wniosku z dnia 28 stycznia 2013 r. Z. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta N. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr ewid. 71/1, położnej w obrębie K. N. – Miasto N. na dwie działki nr 71/5 o powierzchni 0,6992ha i 71/6 o powierzchni 0,1084ha. Wnioskodawca podał, że na działce nr 71/6 kontynuowana będzie zabudowa istniejąca od strony ul. K., natomiast działka nr 71/5 użytkowana będzie nadal jako działka rolna. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz przedstawiony projekt podziału zaopiniował negatywnie. Wyjaśnił, że stosownie do unormowania art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodne z nim musi być zarówno przeznaczenie terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntów. Tymczasem proponowany podział jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - Obszaru IV Park Miejski w N. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...]., [...]. W myśl unormowania obowiązującego dla obszaru, na którym położona jest działka nr 71/1, opisanego jako IV Park Miejski w N., część północna tej działki ( dla której projektuje się działkę 71/6 ) przylegająca bezpośrednio do ul. K. na odcinku 52 m od ulicy w kierunku południowym, położona jest w terenie oznaczonym symbolem 1MNj,MP, przeznaczonym do zabudowy jednorodzinnej lub pensjonatowej z dopuszczeniem adaptacji stanu istniejącego i możliwością uzupełnienia zabudowy na wolnych działkach. Plan nakazuje zachowanie obowiązującej dla zabudowy pensjonatowej minimalnej wielkości działki 2500 m2 przy powierzchni zabudowy do 15% terenu i ograniczenie wysokości nowej zabudowy i budynków rozbudowywanych do dwóch kondygnacji nadziemnych z użytkowym poddaszem przy utrzymaniu wysokości kalenicy do 11 m od najniżej położonego punktu zabudowy na terenie. Natomiast południowa cześć działki ( dla której projektuje się działkę 71/5 ) położna jest w obszarze oznaczonym symbolem 12ZP,UK,US jako park miejski przeznaczonym na wypoczynek czynny i bierny. Burmistrz zaznaczył, że według części graficznej planu, uzupełniającej jego część tekstową, na obszarze, na którym położna jest projektowana działka nr 71/6 nie przewiduje się możliwości lokalizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy jednorodzinnej. Część graficzna dla obszaru 1MNj,MP nie przewiduje również możliwości wydzielenia części gruntu od strony zachodniej z przeznaczeniem na drogę obsługującą działkę nr 71/5. W odwołaniu Z. K. zwrócił uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z jego częścią graficzną nie powinien mieć zastosowania do działki nr 71, jej bowiem już nie ma. Została podzielona na działki nr 71/1, 71/2, 71/3 i 71/4. Podział ten nie został jednak odzwierciedlony na urzędowych mapach. Nawet gdyby jednak przyjąć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma zastosowanie do działki nr 71/1 to ewidentnie wynika z niego, że działka ta leży w pasie budowlanym i jej północna część jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną lub pensjonatową. Wskazuje na to oznaczenie obszaru, na którym jest położna ( symbol 1MNj,MP ). Odwołujący się zakwestionował też ustalenia organu dotyczące usytuowania drogi dojazdowej do działki nr 71/5. Stwierdził, że przedłożony projekt podziału nie przewiduje wydzielenia drogi. Przewiduje on jedynie wydzielenie z działki nr 71/1 działek nr 71/5 i 71/6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] postanowienie Burmistrza utrzymało w mocy. Również Kolegium uznało proponowany podział za niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta N. W jego ocenie, stosownie do części tekstowej planu, możliwa jest wprawdzie zabudowa działki zgodnie z przeznaczeniem wynikającym ze wstępnego projektu podziału, jednak możliwość taką wyklucza część graficzna. W Obszarze IV Park Miejski na terenach przeznaczonych pod zabudowę wskazane zostały bowiem dodatkowo obszary, na których zlokalizowana może zostać nowa zabudowa. Teren na którym położna jest projektowana działka nr 71/6 leży poza tym obszarem. Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość zagospodarowania projektowanej działki nr 71/6 zgodnie z założeniami wstępnego projektu podziału działki nr 71/1, z której wydzielona miałaby być działka nr 71/6, to projekt podziału uznać należy za niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na postanowienie Kolegium wniósł Z. K. Zaznaczył, że badanie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest niczym innym, jak interpretacją jego postanowień. Dokonując zatem interpretacji unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy administracji powinny stosować wszystkie reguły wykładni tak, jak ma to miejsce przy stosowaniu przepisów innych aktów normatywnych. Jego zdaniem organy administracji nie odniosły się w żaden sposób do problemu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego cześć graficzna jest sprzeczna z postanowieniami części tekstowej. Nie wyjaśniły też, dlaczego w sytuacji sprzeczności unormowań części tekstowej miejscowego planu z ustaleniami jego części graficznej przyjęły, iż decydujące znaczenie ma część graficzna, a nie część tekstowa. Rozstrzygnięcie tego problemu jest istotne dla oceny, czy wstępny projekt podziału działki nr 71/1 jest zgodny z unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przekonywał, że planowany podział działki nr 71/1 jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednoznacznie wynika to bowiem z części tekstowej, która dopuszcza możliwość zabudowy. Z części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika natomiast, aby wstępny projekt podziału nieruchomości był z nim sprzeczny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według zaś art. 93 ust. 2 zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Skarżący wniósł o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr 71/1 polegającego na wydzieleniu z niej działki nr 71/6, na której kontynuowana miałaby być zabudowa, istniejąca przy ul. K. oraz działki nr 71/5, która wykorzystywana miałaby być nadal jako działka rolna. Zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Obszar IV Park Miejski w N. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...], Nr [...] (Dz.Urz.Woj.Lub. z 1998 r. Nr 14, poz. 232) część północna działki nr 71/1, przylegająca do ul. K. leży w obszarze oznaczonym jako 1MNj,MP, część zaś południowa w obszarze oznaczonym jako 12ZP,UK,US. Z dołączonej do wniosku z dnia 28 stycznia 2013 r. mapy wstępnego projektu podziału działki nr 71/1, wykonanej w skali 1:1000 wynika, że projektowana działka nr 71/6 położona jest w całości w części działki nr 71/1 leżącej w obszarze oznaczonym 1MNj,MP. Stosownie do unormowania § 2 ust. 1 planu symbol ten oznacza teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną lub pensjonatową, adaptację stanu istniejącego z możliwością uzupełnienia zabudowy na wolnych działkach przy zachowaniu następujących warunków: dla zabudowy pensjonatowej obowiązuje wielkość działki minimum 2500 m2 przy powierzchni zabudowy do 15% terenu, natomiast wysokość nowej zabudowy i budynków rozbudowywanych ograniczono do dwóch kondygnacji nadziemnych z użytkowym poddaszem przy utrzymaniu wysokości kalenicy 11 m od najniżej położonego punktu zabudowy na terenie. Wobec tego zapisu niezrozumiałe są wywody organów, wskazujące na wynikające, ich zdaniem, z części graficznej planu ścisłe wskazania co do możliwości lokalizacji nowej zabudowy na tym terenie. W myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) miejscowy plan składa się z części tekstowej i części graficznej, gdzie część tekstowa stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś część graficzna i wymagane rozstrzygnięcia stanowią załącznik do uchwały. Jednocześnie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Treść tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, zatem rysunek planu (część graficzna) obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 191/11 – Lex nr 1080455). Rysunek planu jest bowiem opracowaniem graficznym, które nie spełnia wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym nie może wiązać bezpośrednio organu w postępowaniu o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1070/04 – Lex nr 175328). Co oczywiste, nie może więc samodzielnie stanowić o zakazie zabudowy terenu. Zawarty w załączniku do uchwały rysunek jest wyjaśnieniem, uzupełnieniem części tekstowej (por. T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz.", ZAKAMYCZE 2004, s. 88). Skoro część graficzna nie ma charakteru normatywnego, to również organy administracji obu instancji nie mogły uzależniać interpretacji §2 ust. 1 planu od jej treści. W przedmiotowej sprawie część opisowa planu jednoznacznie wskazuje w § 2 ust.1 na możliwość uzupełnienia zabudowy na wolnych działkach przy zachowaniu określonych warunków, przy czym warto zauważyć, że ograniczenia związane z powierzchnią działki przeznaczonej do zabudowy dotyczą wyłącznie zabudowy pensjonatowej. Trudno też wywieść z niego, aby nowa zabudowa była możliwa jedynie w tym miejscach, które wskazuje część graficzna. Tekst planu nie wprowadza żadnego ograniczenia pozwalającego na wysunięcie takiego wniosku. Zaznaczyć ponadto trzeba, że projekt podziału nie przewiduje odrębnej działki, pomyślanej jako dojazd do działki 71/5. Jest to jedna działka 71/5 o kształcie wskazanym przez jej właściciela. Porównując projekt podziału z mapą stanowiącą załącznik do planu, nie może budzić wątpliwości, że projektowana działka 71/6 znajduje się w obszarze na którym budowa jest dopuszczalna, o czym świadczy istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich. Zasadny jest więc zarzut skargi naruszenia przez organy obu instancji art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta N.